城市公用事業發展面臨的問題及對策

王曉偉

[摘 要] 城市公用事業提供的產品和服務質量直接影響人民生活水平，其發展水平是衡量經濟社會發展程度的重要指標。目前，城市公用事業發展中存在的壟斷經營、資金和制度保障不到位、經營管理不規范等突出問題直接影響其進一步發展，當前應考慮從提升競爭格局、制訂長遠規劃、加強公司治理等方面入手進行化解。

[關鍵詞] 公用事業；問題；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 065

[中圖分類號] F299.24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0104- 02

城市公用事業主要包括供水、供電、供熱、垃圾處理、污水處理、燃氣供應、城市交通等行業，近年來，隨著企事業單位改革的不斷深化，部分城市在公用行業逐步引入了市場化運行模式，公用事業發展呈現出政府主導、主體多元、服務優化、公眾參與的良好趨勢，但同時，也出現了一些制約發展的突出問題亟待解決。

1 城市公用事業發展中存在的主要問題

（1）公用行業的壟斷經營依然比較嚴重，整體活力不足。公用行業服務于公眾的特性決定了其天然的壟斷趨勢，但經濟社會發展到一定規模，要提高公用行業的服務水平和產品質量，必須打破壟斷引入競爭機制。目前，雖然部分城市在供水、排污、供熱等行業引入了競爭機制，但是實質性的競爭格局并沒有形成，社會公眾和各類單位等公用事業的服務對象，實際上很難自由選擇服務和產品的提供者，只能被動接受所在區域公用企業的服務和產品，因此公用行業目前的競爭仍是分割區域后的變相壟斷。例如，一個城市可能有四五家供水或供熱企業，但是具體到某位居民或單位，其住所和辦公地就決定了由誰提供自來水和暖氣，其并無太多的選擇自由。正是由于公用行業的上述特點和改革的不到位，導致目前大部分公用行業的壟斷經營并無實質改觀，行業發展整體活力不足。

（2）公用行業的持續發展缺乏資金和制度保障，缺乏長期規劃。公用產品主要是政府主管部門按照保本經營、略有盈利的原則定價，在價格未放開的前提下，民間資本對進入公用行業持觀望態度的居多。在目前的定價機制下，公共產品的價格形成主要考慮日常運營成本，對于前期投入的大量項目建設資金沒有形成補償機制，例如供水需要建設水源、水廠、管網等，考慮到公共產品的屬性和社會公眾的承受能力，這些一次性的大量投入在價格中很難體現。在依靠日常運營收入無法彌補建設資金的情況下，公用行業主要依靠融資維持建設，因此政府性債務中相當比例的資金投入到公用行業的項目建設中。大部分地方政府的財政對公用行業的補貼也限于運營虧損的彌補，對項目建設的投入不足，對公用行業的長遠發展特別是資金來源規劃不到位，在諸如管網壽命到期更換等需要大量投入的情況時，將面臨嚴重資金困難。

（3）公用行業的經營管理粗放，會計核算和資金管理不夠科學、規范。大部分公用事業單位的內部管理水平不高，主要體現在企業的內控機制不健全，業務流程不規范，跑冒滴漏現象嚴重；企業的會計核算不科學，對資產的核算不完整，對成本收入的核算不清晰，對資金的管理效率不高。為了保證正常運轉，在主營業務收入難以增加的情況下，許多公用企業采取擴展相關的設備生產、施工等業務增加收入，從而導致企業的其他業務收入遠高于主營業務收入。同時，部分企業對建設項目、主營業務、其他業務的成本核算區分不清，導致公用產品的成本不清，例如對于供熱企業，供熱價格的形成建立在企業成本清晰的基礎之上，如果對供熱成本核算混亂，最后就出現供熱價格的形成沒有說服力，對供熱價格的調整也會引起居民的不滿意。

2 破解城市公用事業發展難題的建議

（1）進一步放開公用行業市場，從提升產品和服務質量入手，推動形成競爭格局。在公用行業壟斷格局依然存在，破解難度大的情況下，應當進一步加大公用事業的市場開放力度，引入更多的市場主體參與競爭。在現階段政府定價，完全市場化難度大的前提下，可以通過政策引導、輿論監督、多方參與，促使企業提高產品和服務質量，從而在高層次推動行業發展，在質量競爭中形成優勝劣汰，保護社會整體利益。對于長期經營不善、服務質量不高、社會公眾不滿意的公用企業，政府應當強制其退出市場，同時，對管理規范、服務高效的企業，可以通過增加市場份額，加大補貼力度等方式進行支持。

（2）制訂公用行業發展規劃，從制度上保障各方利益，從資金上保證長遠發展。公用事業發展必須立足長遠，進行嚴密、科學的規劃，從城市整體規劃、產業布局、市場主體、業務運轉、資金籌集、價格形成等方面統籌考慮，特別是要結合公用行業的特點，既保證公用企業的持續經營，避免挫傷企業經營發展的積極性，又要防止公用產品和服務的價格過高，維護公用事業的公共屬性。公共財政應當進一步加大對公用事業的投入力度，通過財政預算安排穩定的補助資金，確保公用企業保本經營，同時讓公眾享受實惠。同時，考慮到公用企業的資產變現性差、現金流穩定、社會公益性強等特點，引導和鼓勵金融企業加大信貸支持力度，解決融資難的問題。

（3）公用企業要加強公司治理，提高持續經營能力。公用企業特別是公司化治理尚不到位的企業，要加強內部管理，從降低成本著眼，規范業務流程和會計核算，提高各項業務成本核算的透明度，在此基礎上形成合理的產品和服務價格，實現市場各方利益最大化。各類公用企業應根據行業特色和自身經營情況，靈活經營多種業務，高效管理資金，在保持穩定經營的基礎上穩步擴大規模，在提升質量的同時提高企業自身經營能力，避免單純依靠優惠政策和財政補貼，強化造血能力，實現企業效益和社會利益的雙贏。

總之，城市公用事業涉及社會公眾利益，平衡公用企業的贏利性和公用行業的公益性是公用事業持續發展的關鍵，也是深化公用事業改革的難題，只有在確保公共利益的前提下，保護企業和公眾等各方的利益，公用事業才能穩步發展。

主要參考文獻

[1]李云雁.城市公用事業民營化改革中的政府責任[J].財經論叢，2012（3）.

[2]王俊豪.中國城市公用事業民營化的若干理論問題[J].學術月刊，2010（10）.