新時期榆林市新型城鎮化發展策略研究

周曉敏等

摘要 通過對陜北地區榆林市城鎮化發展現狀及存在問題的分析總結，提出了榆林市實現新型城鎮化發展的戰略選擇，并對其發展策略進行了一定的分析研究，以期對全國其他地區的新型城鎮化發展有一定的參考意義和借鑒作用。

關鍵詞 榆林市；新型城鎮化；發展策略

中圖分類號 S688 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-03936-03

Abstract Through analyzing and summarizing development status and existing problems of urbanization development in Yulin City in north of Shaanxi Province， the strategy for realizing new type urbanization development was put forward and analyzed， in order to povide a certain reference value to other parts of the country in new urbanization development.

Key words Yulin City； New urbanization development； Development strategy

新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體化、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化對于促進工業化，解決“三農”問題，促進經濟社會協調發展具有重要的現實意義和戰略意義[1]。榆林市現狀城鎮化水平較低，城鎮化滯后于工業化，嚴重影響了經濟社會的可持續發展。新時期，加快榆林市新型城鎮化進程，對轉變發展方式、促進市域城鄉統籌發展、實現經濟社會協調發展具有重要的現實意義和長遠的歷史意義。

1 榆林市城鎮化發展現狀

榆林市位于陜西省最北部，地處陜甘寧蒙晉五省區交界接壤地帶，東隔黃河與山西呂梁、忻州相望，西連寧夏銀南、甘肅慶陽，北臨內蒙古鄂爾多斯市，南接本省革命圣地延安。榆林地處毛烏素沙漠邊緣和黃土高原北麓，屬暖溫帶和溫帶干旱、半干旱大陸季風氣候，平均海拔1 000～1 500 m，地貌大體以長城為界，北部為風沙草灘區，南部為黃土丘陵溝壑區，總面積43 578 km2。榆林市轄1區（榆陽區）11縣（神木縣、府谷縣、橫山縣、靖邊縣、定邊縣、綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣），2011年總人口達355.24萬，城鎮化水平為48.56%，全市城鎮化發展現狀如下。

1.1 城鎮化水平顯著提高，經濟發展成就明顯

榆林市城鎮化水平由2005年的28.5%提升到2011年的48.56%，年均增加3個百分點。全市城鎮人口已達162.79萬人，比2005年的100.02萬人增加62.77萬人，平均增速為8.4%。2011年，榆林市地區生產總值達2 292.25億元，已多年穩居全省第二位（第一為西安，為3 862.58億元），人均GDP由2005年的12 755元增加到2011年的68 376元，年均增長9 270元，增幅在32.3%以上，同時，其人均GDP（68 376元）約合11 042美元，按世界銀行的標準已屬于中上等收入地區[2-3]。

1.2 工業化進程加速推進，工業化推動城鎮化效益明顯

榆林市是我國能源礦產資源最豐富的地區之一，煤炭、石油、天然氣等資源儲量大。2011年第一產業增加值為111.91億元，第二產業增加值為1 629.66億元，第三產業增加值為550.68億元，一、二、三產比重為4.9∶71.1∶24.0，其第二產業對經濟增長的貢獻率達到71%，從產業結構上分析，以煤炭、石油、天然氣等為主的能源化工工業增加值占第二產業的比重約為80%，第二產業主導著榆林市全社會發展。同時，在工業總產值中，重工業占據了絕對優勢。同時通過工業園區建設等措施實現工業化的加快推進，積極而有效地推動了當地的城鎮化發展。

1.3 城鎮體系格局初步顯現，基地化的城鎮發展模式初步形成

近年來，在陜北能源化工基地建設的推動下，榆林市城鎮體系格局初步顯現，北部長城沿線城鎮化發展速度加快，以榆林中心城區，神木、靖邊、綏德副中心形成的“一主三副”的城鎮規模等級結構得到進一步強化，“人字型”的城鎮空間格局特征初步顯現。主軸：無定河谷的城鎮以及長城沿線的城鎮構成主要的“人字型”發展軸；輔軸：太中銀鐵路和青銀高速沿線的城鎮以及黃河沿線的城鎮構成次要的反“人字型”發展軸（圖1）。初步形成了以榆林中心城區為核心，府谷、神木、榆林中心城區、橫山、靖邊、定邊為重要節點的長城沿線城鎮和工業園區密集發展帶，以綏德、米脂為節點的無定河流域城鎮和工業園區發展帶初現雛形。圍繞集群化發展、園區化承載的思路，初步形成了“城鎮+工業園區（獨立工礦區）”的基地化城鎮發展模式[4]。

1.4 基礎設施建設步伐加快，經濟社會保障能力全面提升

近年來，榆林市基礎設施建設步伐進一步加快，城鎮發展后勁明顯增強。首先，區域交通條件日趨完善，神朔黃鐵路改造工程啟動，西包鐵路復線、太中銀鐵路建成通車，陜蒙、青銀、榆神、榆綏等高速公路相繼通車。其中高速公路總里程及人均里程均居全省首位；榆陽機場成為陜西第二大航空港，初步形成了以榆陽、神木、綏德、靖邊為中心，以高速公路網和國、省道為骨架，四通八達的交通運輸網絡。其次，市域水源工程建設取得較大突破，王圪堵水庫、采兔溝水庫等一批重大水源工程順利推進，大泉黃河調水工程正在啟動。另外，輸變電網絡覆蓋全市，天然氣集輸管道已通往全國各地。

2 榆林市城鎮化發展存在的主要問題

2.1 中心城區的集聚、輻射和帶動能力較弱

中心城區一般應是區域經濟發展中的“增長極”，具有經濟社會效益好、輻射帶動能力強的特點，而目前榆陽主城區僅有50.3萬人，僅為榆林全市常住人口的15%，雖已步入大城市的行列，但仍處在集聚發展階段，輻射帶動作用不強。同時，中心城區建筑質量較低，城市功能不完善，城市管理水平有待加強，人居環境條件差。

2.2 城鎮規模小且南北差距大，聚集效應難以發揮

2011年榆林市11個縣的縣城城鎮人口平均規模僅為8.44萬人。縣城人口最多的是神木縣（19.0萬人），最小的是佳縣（2.45萬人），可見榆林11個縣的縣城人口規模普遍較小，同時規模等級結構也不合理，縣城聚集效應難以發揮，輻射帶動能力有限。

同時，由于資源稟賦和經濟發展的差異導致了市域內南北城鎮化水平的差異，城鎮化發展的區域不平衡問題突出。長城沿線的北六縣區（橫山縣、府谷縣、榆陽區、靖邊縣、神木縣、定邊縣）能源資源豐富，是能源基地建設的重點區域，經濟增長速度快，城鎮化水平高，其中，神木、靖邊、府谷為全國百強縣，榆陽、神木、靖邊、府谷的城市化水平均超過50%，遙遙領先（表1）。南六縣（吳堡縣、綏德縣、米脂縣、子洲縣、佳縣、清澗縣）資源條件和經濟發展水平相對較差，2011年南六縣地方生產總值僅為172.3億元，不及神木縣（771.0億元）的1/4，經濟總量僅占全市的7.5%，與之對應，城鎮化水平在29.0%～38.0%，平均僅為33.0%[5]。

2.3 經濟增長對勞動力的吸納能力較弱，城鎮化推動力不強

榆林市城鎮化嚴重滯后于工業化。2011年榆林人均GDP為68 376元，遠高于全國和全省平均水平，但城鎮化水平（48.56%）不僅低于全國（51.3%）平均水平，略高于全省（47.29%）的平均水平。第二、三產業增加值占國內生產總值的比重分別為71.1%和24%，第二產業中采掘業占到全部工業總產值的70%，產業鏈條短，對勞動力的吸納能力相對較弱。2005～2008年，榆林市第二產業增加值由260.06億元增長到1 629.66億元，與之相對應，從業人員數量僅由22.25萬緩慢增加到47.67萬人，2011年榆林每億元GDP第二產業產值僅能吸納292人就業，低于全國平均水平（318人）[6]。

2.4 資源富集區城鎮可持續發展受到威脅，資源高強度開發加速了生態環境的惡化

隨著經濟與城鎮化的快速發展，榆林市一些城鎮，尤其是資源富集區城鎮的空間擴張迅速，出現了空間的無序發展和擴張，進而導致環境污染、綠色開敞空間的減少等一系列問題。同時，資源的高強度開發大大縮短了礦區服務年限，對城鎮可持續發展構成威脅。資源快速枯竭將使城鎮不得不過早面臨被迫轉型的壓力，縮減了工礦型城鎮轉型發展的時間和機會，對榆林城鎮化的可持續發展提出了嚴峻的挑戰。

此外，該地區現狀生態環境基底較差，其生態環境結構和容量很難支持高強度的資源開發和快速的工業化進程，資源開發對極端脆弱的生態環境所帶來的負面效應較大，更加速了生態環境的惡化程度。

3 榆林市新型城鎮化發展戰略選擇

3.1 區域整體跨越發展戰略

為了加快陜北能源化工基地建設，省政府先后出臺了《關于進一步促進榆林跨越發展的若干意見》，進一步促進榆林的建設，以資源開發和產業發展為動力，以基礎設施建設為支撐，以生態環境建設為保障，擴大中心城市規模，完善和提高綜合服務功能，構建工業化與城鎮化良性互動的網絡型城鎮體系，形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的區域發展新格局，實現榆林市區域跨越發展。

3.2 城鄉空間結構優化調整戰略

按照陜西省主體功能區建設的要求，結合榆林實際，合理確定重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，為每類功能區做好定位規劃，突出特色，發揮各自優勢，形成良好的分工協作格局。在功能區劃的基礎上，充分發揮中心城區和中心城鎮的帶動和輻射作用，促進人口向以榆林中心城區，神木、靖邊、綏德副中心形成的“一主三副”和兩組“人字型”發展軸帶集中。同時，按照統籌區域發展的要求，加大對南部六縣的支持力度，促進南北人口和要素的流動，形成南北均衡、協調發展的格局。

3.3 新型工業化和新型城鎮化互動發展戰略

立足榆林煤、氣、油、鹽等特色資源富集的優勢，大力發展煤化工、鹽化工、特色農業等特色優勢產業，推進產業特色化、產業集群化、產業綠色化、產業品牌化等新型工業化發展，以新型工業化帶動新型城鎮化，以新型城鎮化促進新型工業化。以產業升級和結構調整為契機，建設新興產業型城鎮；以資源深度轉化為契機，建設新型工礦型城鎮；以交通樞紐和物流中心建設為契機，建設新型商貿物流職能型城鎮；以特色農產品加工基地建設為契機，建設新型農貿職能型城鎮。

3.4 城鄉統籌示范引導戰略

以“三集一化”（土地集約、居住集中、產業聚集，管理和服務城鎮化）為原則，結合資源開發、生態環境治理、扶貧開發、移民安置等，選取若干區域作為城鄉統籌重點示范區，通過制度創新，統籌規劃，促進人口集中居住和產業聚集發展，加快推進城鎮化進程，促進集約節約用地和生態環境建設，引導全市城鄉統籌全面發展。

4 榆林市新型城鎮化發展策略研究

4.1 實行“做美榆林、做強縣城、做大集鎮、做好社區”的城鎮體系發展策略

4.1.1 做美榆林。以提高榆林城市品位，完善城市功能，強化城市管理為核心，突出生態宜居，彰顯城市特色，打造環境優美、市民文明、服務周全、管理有序的美麗百萬榆林城市。

4.1.2 做強縣城。主要指把縣城作為中小城市來建設，以提高縣城承載力和經濟實力為核心，按照擴大規模、提高質量、增強功能、聚集人氣的要求，將市域重點縣城建成布局合理、設施達標，具有較強人口產業聚集能力和輻射帶動功能的縣域經濟文化中心。

4.1.3 做大集鎮。小城鎮在整個城鎮體系中具有基礎作用，是新農村建設和城鄉一體化最直接的推動因素，榆林應以省級重點示范鎮為標桿，從擴大規模、強化功能、提升管理3個層次入手，通過標準建設、示范先行、分步實施、整體推進等發展策略，實現城鎮規模和人口總量擴大、產業規模增大、輻射帶動能力強大的目標，進而以重點示范鎮引領帶動全省小城鎮發展。

4.1.4 做好社區。即以強化社區管理、提升服務功能為重點，按照“統一規劃、相對集中、資源整合、城鄉一體”的原則，建設布局合理、規模適度、功能完善、組織健全、管理有序的農村新型社區。

4.2 實行高端低碳的現代產業體系發展策略

全面落實科學發展觀，以加快轉變經濟發展方式為主線，以產業結構戰略性調整為主攻方向，以增強自主創新能力為重要支撐，著力深化改革開放，著力轉型升級，著力構建以能源化工為主導、現代服務業和特色農業為支撐，產業結構優化、產業布局合理、產業發展集聚、產業競爭高端、低能耗、低污染、低排放的高端低碳的現代產業體系。

4.2.1 做強做大能源化工產業。按照珍惜資源、深化轉化的要求和“大集團引領、大項目支撐、集群化推進、園區化承載”的模式，加快建設產業園區，進一步壯大煤炭、電力、油氣、化工、載能五大產業，將榆林建設成為規模實力強大、核心技術領先、資源利用高效、生態環境優美的世界級能源化工基地。

4.2.2 做優做精特色農業。按照“規模化、企業化、品牌化”要求，繼續擴張基地規模，優化種養業結構，扶持培育農業產業化龍頭企業和農村專業合作組織，打造知名品牌，全面提升現代農業發展水平，建成全國一流的現代特色農業示范基地。

4.2.3 培育壯大戰略性新興產業。按照“吸納承接、融合提升、重點突破”的要求，以新能源、節能環保、新材料、生物產業等為重點，促進創新要素和產業項目聚集，力爭把榆林建成西部重要的戰略性新興產業基地。

4.2.4 強力推進旅游業和現代服務業。圍繞建設中國經濟強市、西部文化大市、塞上生態名市的三大目標，把發展旅游同能源化工基地、區域中心城市和生態環境建設有機結合起來，把旅游業逐步培育成全市能源經濟發展的后續支柱產業和國際知名、國內一流的旅游目的地。同時，以新能源、節能環保、新材料、生物產業等為重點，加快建設專業園區和研發基地，促進創新要素和產業項目聚集，力爭把榆林建成西部重要的戰略性新興產業基地。

4.3 建立新型城鎮化建設投融資新機制，推行多元化的城鎮化建設投融資機制

資金投入是加快推進城鎮化的重要環節，要在進一步加大公共財政對市政公用基礎設施的投入的同時，創新資金投融資機制，大力吸引社會資本進入城市基礎設施建設、運營和維護等領域；要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，通過對城市各類資源的包裝開發，搭建投融資平臺，為城鎮化建設提供資金支持。

4.3.1 利用財政信貸進行調控。即財政要增加市級、縣級轉移支付對區域性基礎設施建設的支持力度，賦予城鎮一級政府較完善的財政權限，增強鄉鎮財政投入積極性。

4.3.2 放開放活城鎮公用設施和經營市場。堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，將部分基礎設施和公益事業推向社會、推向市場。如可以依法對非農建設用地實行有償、有期使用，通過有計劃地投入部分城鎮土地，采用出讓、拍賣土地使用權等方式，提高土地資源效益，形成“以城建城、以地養城、滾動開發”的城鎮建設良性循環。

4.3.3 推進資本市場建設。如發行基礎設施建設債券、做好基礎設施建設投融資企業的上市等。商業銀行要在擔保、利率、資本金等方面適度放寬政策，增強城建開發投資公司的貸款能力。

參考文獻

[1] 張憲平，劉靖宇.城鎮化發展與縣域經濟增長關系的實證分析[J].生產力研究，2008（2）：49-50.

[2] 陜西省城市、縣城、村鎮建設統計年報[R].2011.

[3] 陜西省統計局.陜西統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2011.

[4] 楊曉東.我國新型城鎮化發展道路探討——以陜西省榆林市新型城鎮化發展為例[J].中國市場，2012（42）：21-37.

[5]榆林市“十二五”城鎮化發展規劃[Z].榆林市發展改革委員會，2010.

[6] 榆林市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[Z].榆林市發展改革委員會，2011.