和草原有個約定

方圓記者 張慧 攝影|方圓記者 張哲

夏季，草長鶯飛，正是草原最美麗的季節(jié)。對于距離北京六百公里外的錫林郭勒草原來說，美麗與危機共存。

過去十余年間依賴于礦產(chǎn)資源的發(fā)展模式，令整個錫林郭勒盟的經(jīng)濟快速發(fā)展，卻遺留下一些惡果。違規(guī)開礦、濫采沙坑、非法種植高產(chǎn)經(jīng)濟作物……讓草原正在不斷地消失。因為這里的海拔高出北京1000米左右，一旦生態(tài)失守，沙塵將直逼京津。

錫林郭勒草原只是中國草原環(huán)境保護(hù)的一個縮影。在過去近三十年里，占中國國土面積40%的草原正在不斷退化之中，產(chǎn)草量下降，畜牧承載量減少，牧民生活也因而陷入貧困。

關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)正在全面展開，從學(xué)者、牧民到到司法機關(guān)、社會團(tuán)體，都以各自的方式努力讓草原重現(xiàn)“風(fēng)吹草低見牛羊”的壯美。

錫林浩特：礦與草原的矛盾

在草原地區(qū)，有特殊的民族文化，特別是涉及草場，不一定單純的“懲治”手段就是有效的。法律要懲前毖后，也要說理服人

在京津等大城市里，眼下談?wù)撟疃嗟氖庆F霾天氣，但在幾年前，人們討論更多的卻是沙塵暴。經(jīng)過幾年努力，北京的沙塵暴緩解了很多。但全國依然有2.6億公頃的荒漠化面積，其中80％發(fā)生在牧區(qū)，草原正面臨著消失的危險。

北京正北方向600公里的內(nèi)蒙古錫林郭勒草原，總面積20.3萬平方公里，位于華北、東北結(jié)合部，是距北京最近的草原牧區(qū)、京津地區(qū)的重要生態(tài)屏障。但這里幾乎每年春天都要經(jīng)歷幾次沙塵暴，因為海拔高出北京1000米左右，一旦生態(tài)失守，沙塵將直逼京津。

風(fēng)沙幾乎成家庭便飯

“沙塵都被風(fēng)塞到羊毛里。一場風(fēng)沙刮下來，一只羊會背上好幾斤的沙土，走都走不動。牧民只能一只一只地給羊抖掉這些沙土。”錫林浩特市民田成國這樣向《方圓》記者描述道。“浩特”在蒙語中代表“城市”，錫林浩特意味著錫林郭勒草原上的城市。

由于草場退化，錫林郭勒以西、地處荒漠半荒漠化草原區(qū)的蘇尼特左旗地表沙土裸露，大風(fēng)過境時帶起大量沙塵。對于一年當(dāng)中近三分之二的時間都在刮風(fēng)的當(dāng)?shù)囟裕^去，風(fēng)沙幾乎是家常便飯式的存在。

2012年春天，田成國遇到過一場令他終生難忘的沙塵暴，那天風(fēng)特別大，整夜都在呼嘯，醒來的時候，天很陰，有一點發(fā)黃，是起土了。天亮以后，風(fēng)越來越大，外面的顏色漸漸變成灰黃、橘黃，最后天空和大地變成了一樣的顏色。田成國住在錫林浩特市六中附近，那天中午下樓去商店買包煙時，街上能見度不到兩米。看到家長們都打車來接孩子回家才明白走錯了方向。

一場沙塵暴已經(jīng)預(yù)示著一年的壞年景。在草原上沙塵暴有很多種，不同的沙子來自不同的地方，有黃沙子、白沙子、粗沙子和細(xì)沙子，但對牧民來說，簡單的有兩種情況，一種是遠(yuǎn)方吹來的沙子，另一種是本地的沙子。

錫林浩特市國土資源局地質(zhì)勘查部部長薛武平告訴記者，草原上本地起沙子的原因主要有三種：第一種是農(nóng)耕地在春天裸露在陽光下，日曬造成水大量蒸發(fā)，水土保持困難，風(fēng)一吹就起土；第二種是草場退化，比如牧民家門前的草場，長期定居，牲口把門前都踏平了，風(fēng)一吹就起沙子；第三種是河流、湖泊退化，干湖盆和干河床底都有很多沙子，會被春天的大風(fēng)揚起，形成沙塵暴。但現(xiàn)在有了第四種起沙子的原因，就是露天采礦。

薛武平目前帶領(lǐng)他的團(tuán)隊在整治市區(qū)及207國道附近幾個大的沙坑。在他印象中，錫林浩特市是近幾年來一下子變大的，市區(qū)的擴張需要大量的石沙材料。“當(dāng)?shù)毓こ剃牼徒〔模咽薪纪诘玫教幙涌油萃荨！爆F(xiàn)在，國土局挑選幾條火車線路附近的三個沙坑治理，當(dāng)然費用是昂貴的，一期治理中一處不到半個平方公里的沙坑花費達(dá)800萬元。“如果不治理，不但影響鐵路的運行，西北風(fēng)一吹，市區(qū)都變臟。”

那些無傷大雅的小事

沙坑治理工程的實施得益于錫林浩特市檢察院發(fā)出的檢察建議。2013年，錫林浩特市反瀆局局長馬勇波在查辦國土資源局相關(guān)人員瀆職案時，發(fā)現(xiàn)一些建筑企業(yè)和個體工程隊不按規(guī)定在市郊隨意取沙的現(xiàn)象。通過辦案的推力，目前當(dāng)?shù)貒辆忠呀?jīng)規(guī)范了建筑用沙的來源。

“通過辦案讓普通人意識到他們在破壞草原。”馬勇波說，很多以前認(rèn)為無傷大雅的小事其實對草原生態(tài)的影響巨大。牧民在草原種植經(jīng)濟作物就是一例，整個七月份，馬勇波經(jīng)常會開車深入草原腹地，觀察植被的長勢。

“一到七月份，農(nóng)作物瘋長起來，明顯高出普通草被一大截。”馬勇波在查辦一起草監(jiān)局（牧區(qū)的農(nóng)業(yè)部門一般會下設(shè)草原監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律、法規(guī)的行為進(jìn)行查處，簡稱“草監(jiān)局”）局長受賄案時發(fā)現(xiàn)，內(nèi)地省份一些有錢老板看中了錫林郭勒廣袤的土地，種植幾萬畝農(nóng)作物一年能給他們帶來幾百萬甚至上千萬的利益。“但是對草原是不可持續(xù)的，種植土豆等農(nóng)作物后，草場很容易板結(jié)化，進(jìn)而有沙化的趨勢。”

馬勇波告訴《方圓》記者，牧民在草原上有種植牧草或者飼料作物的傳統(tǒng)，原因主要是用于補充天然草原的不足。我國大部分草原分布在北部和西部地區(qū)，冬季比較漫長，牲畜既要抵抗寒冷，又要確保母畜體內(nèi)幼畜正常發(fā)育，所需牧草和飼料較多。而這一季節(jié)牧草干枯，營養(yǎng)下降，且在地上保存不多。為了解決這一矛盾，國家實行鼓勵與支持人工草地建設(shè)、天然草原改良和飼草飼料基地建設(shè)，但是國家鼓勵與支持的前提條件必須是符合草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，不得隨意種植，也不得以種植人工飼草料地名義開墾草原種植糧食或經(jīng)濟作物。

我國《草原法》已明確規(guī)定禁止開墾草原。雖然允許草原生產(chǎn)承包經(jīng)營者為種植人工飼草料地少量開墾草原，但一些地方普遍存在以種植人工飼草料地為名，大量開墾草原用以種植糧食和棉花、葡萄等經(jīng)濟作物而導(dǎo)致草原植被破壞。

在同屬錫林郭勒盟的西烏旗市，檢察機關(guān)已經(jīng)辦理了一起非法開墾草原的案件。“在錫林浩特市的草場上種植土豆、向日葵現(xiàn)象很嚴(yán)重，我們已經(jīng)發(fā)出了警告。”馬勇波稱，如果在今年七月末、八月初再次發(fā)現(xiàn)類似的事，將會立案介入。

記者了解到，破壞草原生態(tài)環(huán)境類案件在錫林郭勒盟比較突出，2010年以來整個盟區(qū)檢察院共批捕此類案件68件114人，提起公訴89人。

保護(hù)區(qū)的螢石礦

在錫林郭勒大草原，除了非法征占用、亂開濫墾現(xiàn)象突出外，另一種擾亂草原生態(tài)平衡的亂采濫挖案件也屢見不鮮。

出錫林浩特市區(qū)向東30多公里就是全國第一個草地類自然保護(hù)區(qū)——白音錫勒自然保護(hù)區(qū)，這里是水草豐美的廣袤土地，丘陵起伏，錫林河穿境而過，大片大片的次生林帶在草原難以見到，因此景色格外美麗。保護(hù)區(qū)內(nèi)，還有許多大大小小的湖泊，里面養(yǎng)殖的鯉魚、鯽魚、“三道鱗”魚，是旅客必嘗的美食。

錫林浩特市反瀆局初查當(dāng)?shù)毓ど叹止碁E用職權(quán)時發(fā)現(xiàn)，白音錫勒保護(hù)區(qū)里竟然佇立著大大小小十幾家螢石礦廠。螢石是一種可以呈現(xiàn)出粉、綠、紫等多種顏色，天然而美麗的礦石，通常只出現(xiàn)在火山口地帶，可以作為化學(xué)添加原料，有些高品位的也會被加工成飾品藝術(shù)品，具有極高的觀賞價值和經(jīng)濟價值。

“自然保護(hù)區(qū)的礦藏開發(fā)有著嚴(yán)格的法律規(guī)定，至少要到國家級的部委去審批，大型的可能要國務(wù)院來審核。可是當(dāng)時的那些小礦，大都是私人開采、無證照、無資格。這些沒有資質(zhì)的礦廠對景區(qū)的破壞嚴(yán)重，采礦后隨意遺留塌陷坑，對草原生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。”馬勇波說。

在辦理完郭某濫用職權(quán)案后，一份檢察建議被送到當(dāng)?shù)貒临Y源局。這份檢察建議引起了當(dāng)?shù)卣母叨戎匾暎_始對礦區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行集中治理，原先私自開采的礦藏全部被關(guān)閉，已經(jīng)開采的礦口重新整合，通過招標(biāo)的形式引進(jìn)四家有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合理的保護(hù)性開采。

那么，這些整合后的企業(yè)繼續(xù)開采就不影響草原生態(tài)環(huán)境了嗎？目前螢石礦的開采方之一——中鋼集團(tuán)經(jīng)理張根生告訴《方圓》記者，自從去年接手礦區(qū)來，他們首要任務(wù)是填埋塌陷坑。“按照與當(dāng)?shù)卣膮f(xié)議，我們每年都投資幾十萬元用于開采區(qū)的環(huán)境治理和生態(tài)維護(hù)。因為技術(shù)領(lǐng)先，開采時盡量縮小占用草原的面積，礦洞里也只是狹窄的走向，盡量不破壞地下土壤。”

礦與草原的矛盾

開礦與環(huán)境保護(hù)一直是錫林郭勒盟地區(qū)敏感的問題。

錫林郭勒盟下轄9旗2市1縣和1個管理區(qū)，錫林浩特市是盟級政府機關(guān)所在地。在過去，這里一直以畜牧業(yè)為主，即使經(jīng)過數(shù)年的“牧民定居工程”、“圍封轉(zhuǎn)移”、“生態(tài)移民”等項目的努力，也還是有一半的人生活在牧區(qū)，牧區(qū)面積是城區(qū)的數(shù)百上千倍。

大概從十幾年前起，這里豐富的礦藏資源引起了人們的注意。目前，錫林郭勒盟已發(fā)現(xiàn)礦種80余種。煤田普遍具有煤層厚、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、開采條件好的特點，多數(shù)適合大型露天開采。還有螢石礦等稀有礦藏。采礦為當(dāng)?shù)貛鞧DP的同時，也讓礦與草原的矛盾加深。

據(jù)公開報道，在年產(chǎn)煤上億噸的伊金霍洛旗，在2005年前后幾個礦區(qū)矛盾不斷被激化。雖然礦廠對礦區(qū)群眾有所補償，但每年金額不定，而且保持在低水平，結(jié)果煤礦經(jīng)常受到附近群眾“圍攻”，導(dǎo)致臨時停產(chǎn)。

錫林浩特市檢察院為了化解這些矛盾，考慮到草原地廣人稀的特點，開展了網(wǎng)上視頻接訪等工作內(nèi)容。“來訪的牧民有的反映土地征用賠償問題，有的與鄰居有草場糾紛，每年都有不少。”控申科科長說，“說實話，這些有的是各地政策不一造成的，有的是民事糾紛，很少能構(gòu)成刑事案件。但只要來找我們了，我們就給牧民講‘法，幫他們協(xié)調(diào)蘇木、嘎查（蒙語中蘇木相當(dāng)于鄉(xiāng)，嘎查相當(dāng)于村）或是草監(jiān)局等相關(guān)部門處理問題。”

“在草原地區(qū)，有特殊的民族文化，特別是涉及草場，不一定單純的‘懲治手段就是有效的。法律要懲前毖后，也要說理服人。”錫林浩特市檢察院檢察長趙文說。

用法律給保護(hù)加一層“保護(hù)”

這些年來靠資源開發(fā)帶來的負(fù)面效應(yīng)，當(dāng)?shù)卣查_始反思并且積極轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，意識到發(fā)掘生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，避免基于草原損壞為代價的短期發(fā)展。

除了限制用地面積，在出現(xiàn)草原退化的生態(tài)脆弱區(qū)還設(shè)置了禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。另外，包括錫林郭勒盟國家草原自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的所有保護(hù)區(qū)也都是禁止開發(fā)的。在自然保護(hù)區(qū)開發(fā)，需要國家層級環(huán)保部的審批。除此之外，大量的例如“國家沙源治理工程”等保護(hù)性項目被確立，每年都有大筆項目資金進(jìn)入，動輒數(shù)百萬上千萬元。

在趙文看來，這些保護(hù)草原生態(tài)項目的資金安全同樣需要“保護(hù)”，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。為此，錫林浩特市檢察院一方面展開生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的腐敗犯罪預(yù)防，另一方面反貪、反瀆等部門加大了辦案力度。

2008年錫林浩特市檢察院查辦了貝力克國有牧場副場長達(dá)某貪污公款案。達(dá)某在國家重點風(fēng)電項目征地補償過程中，授意牧場職工阻撓項目進(jìn)入。此外，還存在利用職務(wù)便利給近親屬及關(guān)系人多劃分草場等違紀(jì)行為。2010年查辦了內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院涉嫌私分國有資產(chǎn)案。2014年，目前正在查辦一起“國家沙源治理項目”中存在腐敗犯罪。

“有些案子，乍一看，跟生態(tài)環(huán)境沒什么關(guān)系。但都涉及惠農(nóng)惠民、草原生態(tài)移民等關(guān)于草原的邊邊角角。懲罰這些犯罪，就是在保護(hù)草原。”錫林浩特市檢察院反貪局副局長董成虎說。

草原生態(tài)平衡是當(dāng)?shù)卣匾紤]的，但農(nóng)牧民利益的被侵犯業(yè)不容小看。

對于錫林郭勒盟檢察院來說，嚴(yán)厲打擊侵害農(nóng)牧民利益的刑事犯罪一直是放在首要的任務(wù)。2010年以來，整個錫林郭勒盟區(qū)發(fā)生在農(nóng)牧區(qū)刑事犯罪案317件，占批捕案件總數(shù)的四分之一。從案件特點看，盜搶農(nóng)牧民和侵犯農(nóng)牧民人身民主權(quán)利犯罪案件尤為突出。如西烏旗發(fā)生的一系列牧民被敲詐勒索案，犯罪嫌疑人胡日畢力格等6人以放高利貸的形式，通過武力或引誘等方式詐騙牧民向其借款，等牧民無力償還時，再讓受害牧民找有錢的或者牲畜多的牧民作擔(dān)保人，繼而用威脅手段讓擔(dān)保人償還，連續(xù)作案19起，涉案金額巨大，受害牧民人數(shù)眾多，在當(dāng)?shù)啬羺^(qū)產(chǎn)生了惡劣影響。

“我們與草原有個約定，所有的工作都是為了呈現(xiàn)‘風(fēng)吹草低見牛羊的遼闊壯美。”趙文總結(jié)。

草原保護(hù)：從法律到現(xiàn)實

由于我國刑法相關(guān)條文缺乏明確具體的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，司法可操作性較差，各地在執(zhí)法和司法實踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責(zé)任問題時常產(chǎn)生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護(hù)

北京，人們聚集在東來順推杯換盞，很少有人知道，這里號稱最正宗的京式涮羊肉只來自600公里外的錫林郭勒草原。

6月，內(nèi)蒙古錫林浩特市檢察院反瀆職侵權(quán)局局長馬勇波把所有的家事都委托給妻子，天天盯著一望無際的綠色土地，“那里有可能是草原，也有可能是非法種植的高產(chǎn)經(jīng)濟作物，再過幾天就見分曉了。”一年前馬勇波發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)錫林郭勒草原的非法種植情況嚴(yán)重，在給相關(guān)部門提了檢察建議后，他一方面寄希望于情況有所改善，另一方面又下定決心“如果今年還有嚴(yán)重的非法種植，就要立兩個案子，追究相關(guān)監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)的瀆職責(zé)任”。

錫林郭勒草原再往西去，青海的高原草場上，7月初，中國社會科學(xué)院教授王曉毅正在當(dāng)?shù)刈鲆豁棽菰Ｗo(hù)的社會學(xué)研究。“這些年國家在草原環(huán)境保護(hù)上面動輒投入數(shù)以百億計的資金，但得到的結(jié)果按照農(nóng)業(yè)部的說法仍然是‘點上好轉(zhuǎn)、面上退化、局部改善 、總體惡化，這是為什么？”

牧區(qū)70%草原正在不斷退化之中

中國人對于草原的印象，大都是停留在小學(xué)課本里的“天蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊”。錫林浩特的市區(qū)與任何一座內(nèi)地城市并無多大差別。只有驅(qū)車出市區(qū)， 才能看見一望無際的草原、成群的牛羊和藍(lán)色天空，那是在北京許久沒有見過的純粹、干凈。

煞風(fēng)景的是偶爾可見的一些裸露的地表、沙坑、礦井機器，以及鐵路沿線散落的煤渣。當(dāng)?shù)貒临Y源部門負(fù)責(zé)人告訴記者，這些環(huán)境破壞有幾年到幾十年的歷史。草原因為土層很薄，破壞很快，也許一天就不見了，但恢復(fù)很慢，一個沙坑就動輒需要幾年、投入數(shù)十萬、上百萬元的資金。

有學(xué)者研究指出，在過去的近三十年里，占中國國土面積40%的草原正在不斷退化之中。全國荒漠化土地面積2.6億公頃，其中80%發(fā)生在牧區(qū)，占牧區(qū)草原面積的70%。

但是，也許因為草原離我們太遠(yuǎn)，也許是“農(nóng)耕文明”和“游牧文明”之間的差異，甚至是整個社會環(huán)保意識還很低，草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)一直是個“不溫不火”的話題。

1985年，我國首部《草原法》頒布。然而，當(dāng)時全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會執(zhí)法委員會執(zhí)法檢查組對內(nèi)蒙古自治區(qū)《草原法》執(zhí)法情況的檢查報告稱“錫林郭勒盟200多名草原監(jiān)理人員，在執(zhí)法中被打傷的就有300多人次，有的甚至致殘。”20世紀(jì)八九十年代，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法環(huán)境之惡劣，可見一斑。

直到“惡果”降臨。2000年前后，肆虐整個北方的沙塵暴第一次讓中國人見識了不重視草原生態(tài)保護(hù)的惡果，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、遏制荒漠化回歸到政府部門和主流學(xué)者的視野。

為此，國家先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》（2002年9月16日）、《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998年11月7日）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（2000年9月10日）、《國務(wù)院關(guān)于禁止采集和銷售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃有關(guān)問題的通知》（2000年6月14日）和《草原防火條例》（1993年10月5日）、《野生植物保護(hù)條例》（1996年9月30日）等一系列關(guān)于草原保護(hù)的政策與行政法規(guī)。

這些內(nèi)容最終被收入2002年通過修訂的《草原法》，這是我國目前為止保護(hù)草原生態(tài)最基本、最完整的一部法律。

昂貴的“項目式保護(hù)”沒有遏制草原退化

在王曉毅看來，2002年是草原環(huán)境保護(hù)的一個分水嶺。“在這之前，‘技術(shù)派占據(jù)了草原環(huán)境保護(hù)的主流。”

“技術(shù)派”是學(xué)界內(nèi)部自己的一個稱呼，以農(nóng)業(yè)部、國土資源部等為代表。他們認(rèn)為草原退化的原因包括了人為因素和自然因素，自然因素為草原的土壤瘠薄和氣候惡劣，人為因素則主要被歸結(jié)為草原開墾和超載放牧。于是提倡通過技術(shù)手段來解決草原生態(tài)保護(hù)問題。譬如鬧鼠害就“撒藥”、鬧干旱就人工降雨、過度放牧了就減少畜牧等。

在這種思想主導(dǎo)下，國家每年投入大量資金、補貼用于相關(guān)政策或者項目的推行。譬如推行退牧還草、游牧民安居工程、生態(tài)移民、推廣高產(chǎn)飼料地、禁止過度放牧、國家沙源治理項目、三江源保護(hù)項目、實行人工降雨干預(yù)氣候變化等。這些項目的投入動輒數(shù)百億元。

然而，這些名目繁多、代價昂貴的保護(hù)項目，收效卻被備受詬病。

“科爾沁的沙地化繼續(xù)加劇，青海湖附近的草量明顯減少，赤峰達(dá)里湖附近的草原退化也很嚴(yán)重……”這些都是王曉毅深入牧區(qū)時，聽牧民描述的現(xiàn)狀。

國家環(huán)保部監(jiān)測報告顯示“2005年中國90%的可利用天然草原發(fā)生不同程度的退化”，但這以后就再沒有過具體數(shù)據(jù)，而是一律采用了“局部好轉(zhuǎn)、整體退化”的說法。

《方圓》記者在錫林郭勒采訪的時候也發(fā)現(xiàn)，草原是個脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，保持水土的表層很淺，一旦被破壞，針對植被恢復(fù)的技術(shù)性手段作用也的確是有限的。在錫林浩特國土資源部門工作的人員帶記者參觀的幾個治理區(qū)中，盡管投入了大量資金和人力，但個別被破壞特別嚴(yán)重的角落仍然是“寸草難生”。

在傳統(tǒng)的“技術(shù)派”遭遇瓶頸的時候，一些學(xué)者開始反思過去的草原保護(hù)政策，認(rèn)為過去三十年中草場或者牧場的“包產(chǎn)到戶”，將大片的草原通過“圍欄”越分越小，違背了草原的特性。他們希望借助引進(jìn)西方以非平衡理論為基礎(chǔ)的“草原共管”（即打破草場的“按戶分配”，改由以村為基礎(chǔ)的牧民共同管理草原）模式。

不過，這種盛行于西方的管理模式在中國還僅限于一些研究機構(gòu)或蘇木、嘎查（蒙古語中的“蘇木”相當(dāng)于鄉(xiāng)，“嘎查”相當(dāng)于村）所進(jìn)行的“試點”和鄉(xiāng)規(guī)民約。

從法律制度到現(xiàn)實的距離

無論草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論上的派別與爭議，目前草原環(huán)境保護(hù)的法律基礎(chǔ)主要是《草原法》與《環(huán)境保護(hù)法》。

草原法主要是確定令人國家的草原實行科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、重點建設(shè)、合理利用的方針；草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；國家的草原行政管理和監(jiān)督檢查體制；草原權(quán)屬有關(guān)制度；草原統(tǒng)一規(guī)劃制度；草原調(diào)查、統(tǒng)計制度；草原生產(chǎn)、生態(tài)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)；草原建設(shè)方針和權(quán)益保護(hù)；草原利用的有關(guān)制度和扶持措施；基本草原保護(hù)制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有關(guān)制度。

“現(xiàn)在中國的草原保護(hù)法律制度還是比較完善的，有行政處罰措施，也有刑事責(zé)任。”王曉毅覺得，問題在于這種“自上而下”的政策和制度，并不能真正執(zhí)行到位。

一些法律條文和制度在現(xiàn)實中，往往遭遇“尷尬”和“嘲笑”。王曉毅就講述了一個“政府?dāng)?shù)羊”的故事。

王曉毅為觀察草原生態(tài)，會對一些牧民進(jìn)行跟蹤調(diào)查。其中一位牧民告訴他，平時只要去找草原就能找到他，但是6月和12月不要去找他，因為不可能找到。原來，當(dāng)?shù)貫榱寺鋵嵎梢?guī)定的“草蓄平衡制度”，會在每年的這兩個月份派人去牧民家“數(shù)羊”，防止過度放牧。于是，每年牧民就會在這個時候“羊分兩路”，一路派人帶進(jìn)草原深處打游擊；另 一路則自己帶給政府“數(shù)羊”。牧民對他說：“國家每年人口普查都查不清有多少中國人，還能把我們的羊給數(shù)清楚了？”

并不是因為對草原賴以生存，所有的牧民就都以草原保護(hù)為己任。現(xiàn)實的經(jīng)濟壓力，會令一些人更多的是選擇“賺錢”。“草原所能承載的經(jīng)濟總量是一定的，不能過度放牧，不能過度開采，草原不是個‘發(fā)家致富的地方。”王曉毅說：“所以在草原，公平比效率更重要。”

一邊是保護(hù)，一邊是破壞

“保護(hù)”與“破壞”這對反義詞，在草原地區(qū)有時候顯示出了更為激烈的對抗性。

2011年5月，錫林郭勒盟西烏旗、阿巴嘎旗曾因礦產(chǎn)資源開發(fā)引起當(dāng)?shù)啬撩癫粷M，引發(fā)了開礦方職工用車軋死牧民的惡劣刑事案件，進(jìn)而引發(fā)了群體性事件。

“近幾年依托資源優(yōu)勢，工礦企業(yè)有了一定的發(fā)展，而且礦業(yè)相對分布在牧區(qū)，因土地征用、草牧場糾紛、環(huán)境污染引發(fā)的矛盾突出。”內(nèi)蒙古錫林郭勒盟檢察分院檢察長在田忠寶在2014年的一份專題調(diào)研中總結(jié)道。

農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心發(fā)布的《2013年全國草原違法案件統(tǒng)計分析報告》顯示，2013年，全國各類草原違法案件（注：指行政違法案件）發(fā)案19185起，比上年增加533起，增長了2.9%。各類案件共涉及破壞草原面積22.97萬畝，比上年增加10.96萬畝，增長了91.3%。

按照農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心的劃分，草原違法案件基本可以劃分為違反禁牧休牧規(guī)定、開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原、非法采集草原野生動植物案件、違反草畜平衡規(guī)定案件、違反草原防火法規(guī)案件、買賣或非法流轉(zhuǎn)草原八大類型的案件。

其中，發(fā)案總數(shù)最大的是違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量15675起，占發(fā)案總數(shù)的81.7%，位居第一；開墾草原案件發(fā)案數(shù)量1384起，占發(fā)案總數(shù)的7.2%，位居第二；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量890起，占發(fā)案總數(shù)的4.6%，位居第三。

舌尖上的代價

2014年《舌尖上的中國2》的火熱，讓錫林郭勒草原上的白蘑一夜間聞名大江南北。然而，享受草原上天然的美味并非沒有代價與法律的限制。

內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院教授海山在《內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境惡化原因問題研究》中提到，從20世紀(jì)80年代初至90年代中期，持續(xù)十余年的數(shù)百萬外來人口挖藥材與摟發(fā)菜活動，嚴(yán)重破壞了草原的枯草層，是造成內(nèi)蒙古草原退化的主要原因之一。生態(tài)環(huán)境的破壞，反過來導(dǎo)致了草原上白蘑、藥材等天然植物的減少。

這種破壞今天仍在繼續(xù)。“自2003年以來，每年涌入內(nèi)蒙古草原地區(qū)非法采集野生植物的人員都數(shù)以萬計，給自治區(qū)草原生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重威脅，更威脅到了農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生活。”為此，2008年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)還專門出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購管理辦法》，對草原野生植物采集、收購進(jìn)行制度化、規(guī)范化、法制化的管理。

與植物相對的是動物，一部名為《可可西里》的電影曾經(jīng)讓人們見識了高原草原的美麗與非法獵殺分子對藏羚羊的殘酷。

事實上，非法采集草原野生動植物是草原違法案件中相當(dāng)重要的一類。農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量438起，比上年增加190起，增長了76.6%。

被非法開墾的草原

本文開頭，馬勇波所關(guān)注的錫林郭勒草原被非法開墾種植成為高產(chǎn)經(jīng)濟作物的現(xiàn)象，并不是個例。

據(jù)馬勇波介紹，為了減少過度放牧對草原帶來的損害，法律規(guī)定，牧民可以種植一定的飼草飼料用來提高喂養(yǎng)牲畜的效率，但有嚴(yán)格的比例規(guī)定，一般是不能超過5%-10%。但錫林浩特檢察院2013年發(fā)現(xiàn)，個別人抓住了這個規(guī)定打“擦邊球”，以種植飼草飼料為名，大面積將草原開墾為葵花等高產(chǎn)經(jīng)濟作物。于是向當(dāng)?shù)夭荼O(jiān)局發(fā)出了檢察建議，希望改變現(xiàn)狀。

“對于非法種植經(jīng)濟作物，草監(jiān)局不能一罰了之。如果今年還是有這種現(xiàn)象存在，我們就要懷疑是不是有瀆職的問題存在。如果有涉嫌瀆職犯罪的，就要懲辦到底。”馬勇波說。

非法開墾不是錫林浩特市的獨有現(xiàn)象。在草原的邊緣地帶，特別是一些與農(nóng)耕地帶相交接的地方，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，非法開墾草原的情況越來越多。

2013年5月，包頭達(dá)茂旗法院就公開開庭審理過兩起破壞草場資源犯罪案件，被告人張某非法改變被占草原用途，開墾草原種植農(nóng)作物，造成草原大量毀壞，數(shù)量較大，被告人的行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，被判處有期徒刑一年，緩刑一年，并處罰金人民幣10000元。

事實上，非法開墾草原是草原面積連年減少的直接原因。2013年，全國開墾草原案件破壞草原面積為17.26萬畝，內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開墾草原案件的高發(fā)區(qū)，其中，新疆開墾草原面積最大，達(dá)13.49萬畝，占開墾草原總面積的78.2%。

案件多，但追究刑事責(zé)任的少

“這么大量的行政執(zhí)法案件，內(nèi)蒙古就占到了90%以上，說明內(nèi)蒙古查處的力度很大。”南開大學(xué)教授戚道孟認(rèn)為：“但是這里面真正作為草原環(huán)境犯罪的案件數(shù)量還是很少,大部分都是行政執(zhí)法案件,能移送司法機關(guān)的就更少。加大刑事處罰力度，是當(dāng)務(wù)之急。”

根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年在全國近2萬起草原違法案件中，中移送司法機關(guān)處理的案件僅僅有279起，被提起行政復(fù)議或行政訴訟的案件有30起。

行政違法案件多，追究刑事責(zé)任的卻甚少，同樣是司法實踐中的擔(dān)憂。錫林浩特市檢察院偵查監(jiān)督科科長王瑞芳告訴《方圓》記者，面臨案件來源不足的問題，她今年準(zhǔn)備開展一個草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的專項活動，督促行政執(zhí)法部門和公安機關(guān)，將符合刑事處罰條件的案件移送司法審查。

事實上，相較于2012年的125件，2013年的279件已經(jīng)是翻倍式的增長。2012年12月，最高人民法院在征求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)部以及多方意見和專家學(xué)者意見后，認(rèn)為“由于我國刑法相關(guān)條文缺乏明確具體的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，司法可操作性較差，各地在執(zhí)法和司法實踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責(zé)任問題時常產(chǎn)生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護(hù)。”

于是，《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（下稱“草原司法解釋”）出臺了。

草原司法解釋共七個條文，主要規(guī)定了非法占用草原行為的定性問題；刑法第三百四十二條規(guī)定的“數(shù)量較大”、“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)；阻礙草原監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)、煽動群眾暴力抗拒法律實施的處理；單位非法占用草原的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等問題。

草原司法解釋從2013年開始貫徹實施，這一年也是農(nóng)業(yè)部確定的草原執(zhí)法監(jiān)督年，最高人民檢察院院也開展了查辦危害能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪等專項工作。

草原環(huán)境公益訴訟？

面對草原違法行政案件多，而進(jìn)入刑事訴訟少的現(xiàn)實，戚道孟認(rèn)為：“作為破壞草原環(huán)境犯罪的罪名本身數(shù)量就少，不少環(huán)境保護(hù)案件還要打‘擦邊球 尋找更多的民事或者行政的途徑來解決這個問題。”

戚道孟所說的途徑指的是草原環(huán)境公益訴訟。2013年修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結(jié)果，社會學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。這就是經(jīng)濟學(xué)上著名的“公地悲劇”。公益訴訟往往被法律學(xué)者視為解決“公地悲劇”的訴訟手段。

“在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上實現(xiàn)公益訴訟，我們現(xiàn)在有法律基礎(chǔ)，但實踐中要解決訴訟主體的問題。”戚道孟建議，檢察機關(guān)的定位很適合來充當(dāng)這個角色，可以針對一些破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為，嘗試提起草原環(huán)境公益訴訟的方法。

一場360°的保護(hù)戰(zhàn)

如果北京不想被沙化，草原生態(tài)保護(hù)就是勢在必行。

在錫林浩特市檢察院檢察長趙文看來：“草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是一場全方位的保護(hù)戰(zhàn)，需要政府、社會和牧民的共同參與。其中，法律是保護(hù)的依據(jù)和基礎(chǔ)，也是打擊破壞草原生態(tài)的武器和警報。”

戚道孟則覺得，完善當(dāng)前的法律也是很重要的環(huán)節(jié)。“我現(xiàn)在規(guī)定的處罰措施有的不夠具體，有的數(shù)額偏低。破壞草原環(huán)境所獲取的經(jīng)濟利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于罰款，所以這些人才會前赴后繼。”

“從宏觀上，這個問題涉及全球氣候變化的影響，很難有具體的、有影響力的措施。但在中觀和微觀層面上，我們能做的還有很多。中觀上就是要建立生態(tài)文明的思路，制度建設(shè)與公眾參與并行。微觀上則要進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，讓當(dāng)?shù)厝苏嬲齾⑴c到草原環(huán)境保護(hù)中去。”王曉毅認(rèn)為現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法、草原法還是相對完善的，如果已經(jīng)規(guī)定的環(huán)境測評制度、監(jiān)測制度都能嚴(yán)格執(zhí)行，對草原的破壞就能降低很多。

草原上枯草層的重要性

一般認(rèn)為，內(nèi)蒙古高原牧區(qū)植物生長期只有100—130天。但在地表枯草層完好的情況下，由于枯草層的保水分、保養(yǎng)分和調(diào)節(jié)土壤溫度等作用，內(nèi)蒙古高原牧區(qū)植物的實際生長期可以延長之3月底至8月底的150多天。可見，對于內(nèi)蒙古草原而言，枯草層就是生產(chǎn)力。枯草層還是蝗蟲和老鼠的天然“天敵”和鳥類的“天堂”。由此可見，地表枯草層完好的情況下，內(nèi)蒙古高原草原生產(chǎn)力在于枯草層，而不是僅僅兩個月的雨季降雨。而雨季降雨意義主要在于補充土壤水分。

草原上的公地悲劇

“公地悲劇”是經(jīng)濟學(xué)界熟知的一個現(xiàn)象，也是一個廣泛存在的現(xiàn)實。

由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護(hù)狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。

訴訟法理論認(rèn)為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨著社會公共領(lǐng)域延伸及公共事務(wù)數(shù)量的增長，人們國家的法律正面臨著如是問題。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護(hù)的緊迫需要。

記者手記

草原深處有人家

草原消失得太快，這讓阿爾善寶力格鎮(zhèn)的牧民們不知所措。這些純樸牧民和祖先一樣，不愿意說不好的事情

6月中旬的內(nèi)蒙古錫林郭勒大草原，天高云淡，景色令人陶醉。這里是內(nèi)蒙古為數(shù)不多保持牧區(qū)景色的草原。由于種種原因，今天內(nèi)蒙古西部的草原大多退化為沙漠，中部的工業(yè)發(fā)展又吞沒了大片草原，人們再也難體驗“天蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊”。

6月17日下午，記者走訪了阿爾善寶力格鎮(zhèn)斯日古楞嘎查（嘎查相當(dāng)于行政村），村邊通往市區(qū)唯一的道路兩旁，隨處可見風(fēng)力發(fā)電機，還有大唐、神華等煤炭企業(yè)設(shè)立的分廠。炒米、奶茶、手把肉……嘎查里的牧民除了開始用騎摩托車代替騎馬放牧外，相傳千年的生活習(xí)慣并沒有太大改變。

盡管地下的能源滋養(yǎng)了大半個北方，但這里的牧區(qū)生活依然需要自己架設(shè)發(fā)電裝備。“除非遇到太陽和風(fēng)力條件好的情況，否則電燈總會一閃一閃的不穩(wěn)定。”

消失的草種

烏蘭是這個面積達(dá)365平方公里的嘎查的村支書，她期待著政府解決20多戶牧民家的用電問題，唯一的麻煩是牧民家彼此過于分散，況且離最近的變電站也有20公里。烏蘭今年42歲，初中畢業(yè)后，干了幾年的婦聯(lián)主任，她家有8730畝草場、800只羊、40頭牛，20匹馬，這在整個牧區(qū)算是中上的水平。

走訪幾家牧民，你會發(fā)現(xiàn)很多家具電器用品很像是20世紀(jì)90年代的產(chǎn)品，內(nèi)蒙古的80年代末到90年的確是一段令人回味的“美好時光”：很多家庭的電視、家具都是通過這一時期的積累購買的。

可是近些年，草地的質(zhì)量就發(fā)生了變化，烏蘭記得，她十來歲時，遍布在牧區(qū)有幾十種草，現(xiàn)在能在土地里找尋的只剩蒿草、艾草等不多的幾種，而且草原上出現(xiàn)了長相艷麗的毒草，羊也不敢吃。

嘎查長（村主任）其達(dá)日巴拉近十年來跑遍了內(nèi)蒙古的所有草原，“我們嘎查附近牧區(qū)草場退化情況只是整個內(nèi)蒙古草原退化的一個例子。”他說，草原的退化有兩種表現(xiàn)，一種是產(chǎn)草量下降，另一種是草原物種的改變和減少。

其達(dá)日巴拉以前在部隊當(dāng)巡邏兵時，經(jīng)常能見到從蒙古國那邊越境跑來的黃羊，“上萬只黃羊鋪天蓋地”。不過隨著水泊的越來越少，黃羊也消失了，逐漸成為國家級保護(hù)動物。

草原消失得太快，這讓阿爾善寶力格鎮(zhèn)的牧民們不知所措。這些純樸牧民和祖先一樣，不愿意說不好的事情。其實，他們中的大多數(shù)人還無法用普通話與外界溝通。在嘎查的村頭有一自然噴發(fā)的地下泉水，有頭腦的村主任曾經(jīng)想開發(fā)它的礦泉水，“我們請北京的專家測試，水里面含有對胃部很好的微量元素，但水一經(jīng)過運輸就變質(zhì)了”。目前，泉水的批量瓶裝銷售是不可能了，當(dāng)?shù)卮迕窀纱喟讶厶巼饋硎臻T票。

在寶力格鎮(zhèn)，1000多頭牲畜每年純收入不到十萬元，但支出卻在成倍增長。休牧?xí)r期購買牧草是最大的負(fù)擔(dān)，每年都要增加幾千元。以烏蘭書記家為例，她家整年的毛收入20多萬元，但一半用在購買草料，供養(yǎng)孩子上學(xué)上，“有了閑錢，就都買羊羔”，跟以前相比，她覺得政府在給牧民的補貼，和孩子上學(xué)提供了有優(yōu)惠政策。“草場補貼是1塊7角五分一畝，禁牧區(qū)達(dá)到6塊。”

烏蘭也說不清牧區(qū)明天的生活會怎么樣。外出打工的年輕人回來說，他們的生活必須要改變。但是現(xiàn)在，他們已經(jīng)住在磚瓦房里，只有吃奶食、說蒙古語以及放牧和祖先是一樣的。烏蘭擔(dān)憂：如今嘎查出去的大學(xué)生畢業(yè)后，政府不給安排工作，從他們在外學(xué)習(xí)財政、藝術(shù)、教育看，這些到牧區(qū)都用不到。“孩子們現(xiàn)在連牛都怕，也不會擠牛奶，更別說搭建蒙古包。”

牧草質(zhì)量下降帶來的貧困

隨著牧草質(zhì)量和生產(chǎn)能力連年下降，導(dǎo)致肉產(chǎn)量增速放緩，牧民增收乏力，牧區(qū)正成為貧困人口最多的區(qū)域。

寶力格鎮(zhèn)斯日古楞嘎查算是條件比較好的牧區(qū)，但鄰近的白音錫勒牧場黃花樹特分場就沒有這么幸運。白秀是該地經(jīng)錫林浩特市委選派來的“第一書記”，她的另一身份是錫林浩特市檢察院副檢察長，兩年來，她一直積極與所駐嘎查“兩委”班子進(jìn)行對接，就扶貧幫困等工作奔波走訪。在白秀的幫助下，查靳文英等8戶幫扶群眾購買到了種畜40只，“我們還會繼續(xù)申請廉租房2套，建設(shè)基礎(chǔ)牲畜棚圈2處。”

白秀告訴《方圓》記者，黃花樹特分場草場面積小，自有畜少牧戶成為主要困難群體。此部分牧戶多年來靠向場部或個人租賃草場和承包公有畜為生，每年繁殖的子畜需按比例向場部和個人支付租金，畜群規(guī)模短時間內(nèi)很難擴大，造成增收緩慢。

其次，部分因身體殘疾或病情較重喪失或部分喪失勞動能力的進(jìn)城務(wù)工家庭，因原有草場租借給親戚朋友代管，租金收入少，向場部支付草場、公有畜承包費后收入所剩無幾。進(jìn)城務(wù)工后由于缺乏專業(yè)技能，只能從事簡單體力勞動，收入水平較低，生活困難。

跟斯日古楞嘎查草場草種單一類似的是，黃花樹特分場植被以狼針草為主，其分布面積廣、數(shù)量大，雖然具有抗旱、耐寒、春季返青早、營養(yǎng)價值高,家畜喜食等優(yōu)點，但因在針茅植物結(jié)實后期，其穎果的芒針可刺入家畜，易造成家畜采食困難甚至并發(fā)口腔炎癥引起死亡，在一定程度影響牧民增收。

生態(tài)移民：被固定的游牧民族

自20世紀(jì)70年代以來，由于受自然氣候和各種自然災(zāi)害的影響，錫林郭勒草原退化沙化日趨嚴(yán)重。這一嚴(yán)峻形勢曾引起了國家的高度關(guān)注。2000年5月，時任國務(wù)院總理的朱镕基在視察錫林郭勒盟后，做出了“治沙止漠刻不容緩，綠色屏障勢在必建”的重要指示。2002年錫林郭勒盟啟動實施了以“圍封禁牧、收縮轉(zhuǎn)移、集約經(jīng)營”為主要內(nèi)容的圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。

6月17日上午，當(dāng)我們從市區(qū)驅(qū)車開往寶力格鎮(zhèn)時，途經(jīng)一處生態(tài)移民村——阿尤勒海移民區(qū)探訪當(dāng)?shù)匾泼裆钋闆r。進(jìn)村后，只見整齊的屋舍后面一片寧靜，幾乎沒看到什么人，好不容易在村西遇到了正要出門的牧民呼日查。

六年前，因為之前放牧、生活的草場嚴(yán)重沙化、退化，牧民呼日查帶著妻子和孩子，離開了生活了多年的渾善達(dá)克沙地腹地，搬到了更適宜生活的阿尤勒海移民區(qū)。自20世紀(jì)80年代開始，內(nèi)蒙古的草場實行了承包制，呼日查家的草場雖然有上萬畝，地廣人稀并不代表草原承載力就一定高。“平均30畝地才能養(yǎng)活一只羊。” 關(guān)于環(huán)境的脆弱，當(dāng)?shù)啬撩裼芯淅显拋硇稳荩骸捌咛觳幌掠辏蠛担蝗觳幌掠辏『怠！?/p>

對于生態(tài)移民來說，如果繼續(xù)在移民地草場經(jīng)營牧業(yè)是最好的，但如果是在市郊，最難的問題是如何就業(yè)。從2008年開始，錫林郭勒盟積極創(chuàng)造和征集適宜農(nóng)牧民的就業(yè)崗位，要求企業(yè)必須執(zhí)行空崗報告制和用工登記備案制，聘用一定比例的當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民工。

35歲的吉木斯以前在大專學(xué)的是計算機，但不喜歡在城市里生活，“草原多自在，不喜歡拿固定工資過日子。”說這話時，吉木斯正穿著深藍(lán)色蒙古袍，在蒙古包里滾面條。

但也有進(jìn)城順利的，娜拉早些年進(jìn)城創(chuàng)業(yè)，因為喜歡民族服飾，就開了一家民族服裝店，在開業(yè)后，她還雇了幾個進(jìn)城務(wù)工牧民。如今她過上典型的小康戶生活，夏天，在草場上的寬敞明亮房子放羊牧馬，一到嚴(yán)寒，就住在有暖氣的城市里面。

對習(xí)慣的信奉，往往大于對法律的遵守

在牧區(qū)一些牧民因草場、土地、婚姻、家庭等問題出現(xiàn)矛盾，大多由長者、老人來處理，當(dāng)?shù)厝藢γ袼琢?xí)慣的信奉，往往大于對法律的遵守，一些多占多得等行為的出現(xiàn)，均被認(rèn)為是道德、品行問題，不能從法律角度來認(rèn)識。

2013年9月24日，錫林浩特市公安局巴彥呼熱派出所接到李來全報警稱：2013年9月24日8時許，在貝力克牧場因豐潤養(yǎng)殖責(zé)任有限公司與牧戶產(chǎn)生糾紛，牧戶要將奶牛趕走，曹士江在攔截牛群時，與牧戶發(fā)生沖突，持鐵鍬把賽希雅拉圖左腿打傷。

像這類農(nóng)牧民之間的案件在牧區(qū)很常見，有人認(rèn)為這跟當(dāng)?shù)厝讼矚g喝酒有關(guān)系。

此外，近年來隨著錫林浩特市圍封禁牧、圍封轉(zhuǎn)移等政策的推進(jìn)，雖然使一部分人口轉(zhuǎn)移到城市生活，有一些機會就業(yè)，但往往因為文化和技術(shù)程度偏低而與自己失之交臂。通過近三年來錫林浩特市檢察院審查女性犯罪的數(shù)據(jù)可以看出，文盲、小學(xué)、初中文化居多，高中、大專以上文化較少。農(nóng)牧民及無業(yè)人員占大多數(shù)，比例高達(dá)95%。有相對固定職業(yè)的女性比例相對小。

現(xiàn)在為了有效化解社會矛盾糾紛，錫林浩特市檢察院對一些案情簡單、情節(jié)輕微、社會危害性很小的案件，大力推行刑事和解制度。也就是說，犯罪嫌疑人如果賠償?shù)轿唬⑷〉昧吮缓θ说恼徑猓瑱z察院就可以做出不批準(zhǔn)的決定。為了對當(dāng)事人的心理理解得夠全面，夠透徹，讓和解的案子達(dá)到效果，偵查監(jiān)督科的不少檢察官也成為心理咨詢師。

每年的夏末秋初，錫林郭勒草原陽光艷麗，金風(fēng)送爽，這是牧人們喜慶豐收的最好季節(jié)，對于檢察院民行、控申、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門來說，這也是最好的宣傳普法契機。每當(dāng)牧民那達(dá)慕大會，檢察官們便拉起橫幅、搭起法律咨詢臺，針對設(shè)計牧民草場糾紛、國家惠牧資金發(fā)放問題進(jìn)行交流。

“草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理是個很大的問題，國家這些年出臺了不少政策，也投入了很多資金。我們要做的就是保證這些政策實打?qū)嵉貓?zhí)行下去，讓資金都用到該用的地方。”錫林浩特市檢察院檢察長趙文說，“我相信如果以后你們再來錫林郭勒草原，會發(fā)現(xiàn)草原還是這么遼闊，蒙古人還是這么熱情好客。”