區域治理中的主體結構分析

[摘 要]完善區域治理是我國地方治理的一個發展方向。目前我國的區域治理正處在發展的初期階段，存在著諸多不足和難題。本文試圖對我國區域治理中出現的兩難和困境進行剖析，明晰展現我國區域治理主體的結構，并從治理兩難和困境中總結破解的方法和途徑。

[關鍵詞]區域治理；主體；結構；困境

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0071 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[基金項目]本文系國家社科基金重大招標項目《地方服務型政府建構路徑與對策研究》（項目編號：09&ZD063）的研究成果。

[作者簡介]楊心怡（1989—），女，江蘇蘇州人。碩士研究生，主要研究方向：地方政府與法治政府。

一、區域治理現狀

區域治理是一個動態的發展過程，從整個世界角度著眼來看“區域治理研究發軔于歐美，其理論源流可以追溯到 20 世紀早期誕生的區域經濟學，后來融會了政治學、發展理論、治理理論等多元視角，逐步成為區域科學研究的一門重要學科。”

現今對于治理，有許多不同的定義，但是多元化、多中心、網絡化、各種力量的參與、協商與談判等思想是各種治理定義的共同特征。簡言之，區域治理就是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。區域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程。在這里，將區域治理的特點歸結為三大點：一是多元主體形成的組織間網絡化治理，二是強調發揮非政府組織與公民參與的重要性，三是注重多元彈性的“協調”方式來解決區域問題。

區域治理的產生與發展不僅是地方政府治理的重要突破，也是關系到整個國家治理的關鍵成果。它打破了區域內政府之間的塊狀隔閡，使得地方政府之間建立起良性的互動平臺和有效的溝通渠道。區域治理的重要意義主要在于它將各地方之間的利益博弈推向了公開化、公正化、程序化的軌道，使各地方在競爭與合作中朝著共同發展的良好方向邁進。

二、區域治理中的兩難與困境

在區域治理中政府是最為重要和起主導作用的治理主體，并且在我國由于現實的實際情況的限制，政府在區域治理中的主導地位顯得更加突出。但是，由于94年分稅制改革以后我國地方政府成為了實際的利益主體，使得在區域治理中，各地方政府之間在處理整體與局部關系時會發生種種競爭和矛盾。加之政府在主導區域治理時還要處理自身與市場之間的關系，政府不僅要利用市場機制推動區域公共治理，還要在治理過程中不斷改進自身以適應現實情況的變化。這使得我國區域治理面臨整體與局部、政府與市場之間的兩難與困境。

首先，市場運作的內在規律和機制是統一的市場競爭機制和以價值為基礎的價格機制。在區域治理中，同一區域各地方之間由于存在著發展的不平衡以及管理模式的差異，導致區域內統一市場難以形成。并且政府對市場規律性的解讀與市場實際的發展規律存在著脫節和滯后，致使我國區域治理面臨著統一市場與局部利益之間的矛盾。

其次，市場的本質性與我們推行市場進程的局部性與滯后性之間存在著矛盾。市場規律要求統一、完整的市場機制；講求權利與義務的對應性和統一性；自由性和契約性是市場運作的基本特點。而我國區域治理過程中，對于市場規律的認識不足，往往以政府對市場的壟斷來取代市場的自治；從義務本位到權利側重過度的搖擺性取代了市場中權利義務的統一性；將意志取代了市場的契約和自由精神。同一區域內，各地方政府內部還存在著結構性和利益性的矛盾沖突，這使得有些領域和部門能夠很好的推行市場機制而有些組織和領域則排擠市場機制，因為這將會觸及到其本部門、本組織的既得利益。

最后，市場制度的配套性綜合性與我們執行制度的功利性單一性之間的矛盾。市場的功能與作用只有在一個完整的體系中才能有效發揮，這要求我們在執行市場制度的時候要講求綜合性和協調性。但是，目前我國區域治理中，各地方政府在推行市場制度時，各自有著不同的深度和廣度，同區域的地方政府間缺少統一的發展前景和發展秩序。并且我們目前的制度實行存在很大的功利性和單一性，使得市場制度不能很好地被執行，甚至導致了諸多矛盾和沖突。

（一）市場失靈導致區域治理困難

市場逐利導致區域治理困難。市場經濟的一大特點就是對利益的追逐，在一定的區域中，資源總是流向那些效率高的轄區，因為在那里更少的資源可以換得更多的利益。正是市場的這種盲目逐利的性質，使得區域中經濟發展面臨失衡的威脅。

市場滯后導致區域治理困難。市場機制雖然可以使資源的分配更具有效率，但市場也具有其缺陷性，譬如市場的滯后性。當所有的生產要素都流向生產效率高并且利益大的地區或行業時，市場極易飽和，而這種飽和不會立刻表現出來，此時人們還是在盲目的投入各種生產要素，這就會導致生產的過盛，要素價值被扭曲，此時價格與價值出現完全的不對等情況，市場的穩定遭到破壞。

市場壟斷導致區域治理困難。在自由市場中，隨著生產資料的自由流通，愈是高效的行業和企業，愈是得到更多的資源。這些企業逐漸建立起自己在市場上的壟斷地位，從而排擠其他新興企業，最后形成對價格的壟斷。

（二）政府作為不力導致區域治理困難

第一，地方政府自身之間的利益博弈導致治理困難。一個區域通常由若干個行政區組成，而這些行政區都有自身的利益。當各個行政區之間的利益發生沖突的時候，治理就顯得困難得多。隨著我國中央向地方政府逐步下放權力，地方政府擁有越來越多的自主權，對于這些自主權的使用沒有更多的制度性安排，這就導致各個地方政府各自為政。區域內各個地方政府對于有利可圖的區域事項互相角力，對于沒有明顯績效的區域事項互相推諉、開脫。

第二，政府面對市場整體性特征的政策供給能力不足導致治理困難。自從1997年召開的中共十五大，首次明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標以來，我國的法制建設就進入了快速發展的時期。但是由于先天法治基礎的薄弱，加之市場經濟的快速發展，我國的法治進程與社會發展的進程出現了脫節的現象。各地方政府不僅要擔負起發展經濟的重任，同時還要應對各種市場經濟中出現的無序現象，可謂是疲于應對。這一點從各地方政府出臺的各項政策中可見一斑。在這些政策中大多數是臨時性和應急性的，缺乏長遠的規劃和整體的布局。并且，同區域內部各個地方政府出臺的政策，融合度相對低下，面對共同的公共利益，各地方政府通常都以自身利益最大化的目標出發制定地方政策，沒有對本區域內公共利益的統籌與協調。這最終導致了區域整體發展的滯后。

第三，由于政府認識滯后造成執行效率低下，從而導致治理困難。各地方政府由各個不同的部門組成，每個部門都有各自不同的職責，但是由于社會治理問題具有臨時性和突發性的特點，很多事件政府不能在第一時間迅速地做出反應，缺乏機動性和應變能力。各部門之間又存在著利益的博弈問題，使得政府的執行效率更加堪憂。此時，本應該是非政府組織發揮作用的時候，但是，由于我國非政府組織先天的弱小性和依附性，使得其不能起到彌補政府職能空位的作用。

第四，政府職能缺位、錯位引起監管力度薄弱，最終導致治理困難。區域地方政府之間對于各種社會問題缺乏有力的監管措施。監管是一種事前的防范措施，監管做到位后不僅可以大大減少各種問題的爆發，也可以在問題爆發時將矛盾降到最低點，使其落在更加可控的范圍之內。現階段我國區域治理中的監管存在著各種各樣的困境，其中最突出的問題就是容易管的、管得好的、有利可圖的方面大家爭搶著去監管，而那些繁雜的、見效慢的、無利可圖的方面則是無人問津。這就導致區域內監督的重復、覆蓋以及缺位、空白。

三、區域治理責任合理化對策

區域治理的主體具有多樣性，因為區域治理是一種網絡式的互動模式，每個主體在其中都有著不可或缺的作用。要使區域治理能夠走上正常化、規范化的軌道就必須使區域治理的主體擁有與其職責相匹配的能力。現階段，我國區域治理至少還缺乏以下幾種關鍵的能力。

首先，缺乏區域整體的統籌能力。由于我國是后發國家，我國的市場經濟是在政府主導之下的市場經濟，這就使我國的市場經濟對政府的依賴十分深厚。加之我國市場經濟體制還不健全，民主法治的傳統相對薄弱，所以政府在市場經濟中的作用就更加顯著。我國在治理中必須要轉變以往的單一主體、固定對象、片面效果的方式。要樹立全局觀念和整體意識，對于區域內的公共事務要有總體的布局和長遠的規劃。并且要根據實際情況，對各項事務進行責任的分解與認定，在既有大方向的指揮又有小目標的認定下，將局部整體的關系由對立、摩擦逐漸調整為融合與協調。

其次，區域政府行政能力不足。第一，各地方政府之間應通過有效的對話合作機制，樹立共同的目標理念，加強區域內各政府之間的溝通和交流，減少區域內政府之間的博弈與斗爭。我們不僅要利用市場機制進行有效的資源配置，還要建立一定的補償機制，使區域發展趨向于平衡。第二，政府應當在與市場制度的磨合中加強自身的政策供給水平，通過對市場機制全面、深入的理解和探討，在實踐中不斷累積經驗，使政府的制度、政策與當時的市場環境相匹配。不僅要使地方政府自身有較好的發展前景，還要將個體的發展與區域的整體目標相融合。最后，區域政府之間應建立聯動的執行機制，面對同區域內的各種公共問題應該根據其性質、內容、影響范圍來確定執行計劃。這就要求我們在區域治理中，要以治理客體為發點，而不是以治理主體為中心。

最后，社會主體缺乏適應能力。社會主體也是區域治理的一個重要主體，因此社會主體對于區域治理而言也要培養一定的適應能力。社會主體首先要培養的是參與能力，要積極主動地參與到區域治理中來，不僅要將自身的所求合理、合法地表達出來，還要將不適合自己的制度、政策及時地反饋出來。其次還要培養社會主體的自立性，市場運作有其自身的規律，如果社會主體沒有自立性那么必然要破壞市場運作的規律和機制，導致市場的畸形，最后影響區域治理的效果。

隨著時代的發展，社會的進步，區域治理的理論和實踐也必將不斷地向前發展和進步。我們不僅要了解區域治理的必要性，同時還要看到我國在區域治理中面臨的重重困境。只有深刻的認識才能形成有力的作為。我們在區域治理的道路上還有非常漫長的旅途，只有在每一個案件中不斷積累經驗我們才能形成更加科學的認識。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 陳瑞蓮.區域公共管理導論〔J〕.北京： 中國社會科學出版社，2006.

〔2〕 陳瑞蓮，楊愛平.從區域公共管理到區域治理研究： 歷史的轉型〔J〕.

〔3〕 安建增.府際治理視野下的區域治理創新〔J〕.

〔4〕 林錫銓.跨界永續治理： 生活政治取向之永續體制演化研究〔M〕.臺北： 韋伯文化國際出版有限公司，2007.

〔5〕 馬海龍.區域治理結構體系研究〔J〕.

〔責任編輯：王 珍〕