新形勢下集體建設用地流轉路徑和保障機制研究

吳莉莉　呂閩　王園園

摘要在新形勢下，基于中國農(nóng)村集體建設用地流轉現(xiàn)狀，探討了我國集體建設用地的流轉機制和保障機制，分別提出集體建設用地流轉的長期和短期路徑，并提出為規(guī)范我國集體建設用地流轉，保障各方利益，政府應提供法制建設、制度環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、改革稅制、社會監(jiān)督等方面的制度保障。

關鍵詞集體建設用地流轉；長期路徑；短期路徑；保障機制

中圖分類號S28；F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）22-07618-03

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。《決定》賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利、農(nóng)戶宅基地用益物權等方面。《決定》進一步擴大了土地的權能，為集體建設用地流轉提供了制度保障。許多學者關于集體建設用地流轉進行了深入的研究，得出了豐富的成果，為土地流轉提供了理論保障。廣東、安徽、湖北等省先后出臺了全省性的規(guī)范集體建設用地流轉的規(guī)定[1]，江蘇的“萬頃良田建設工程”、成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的土地制度改革探索、天津的“宅基地換房”等為完善農(nóng)村集體建設用地權能奠定了實踐基礎[2]。

1集體建設用地流轉現(xiàn)狀

1.1集體建設用地范圍和數(shù)量集體建設用地主要包括3類：一是農(nóng)民集體所有、并經(jīng)依法批準使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這類用地屬于集體經(jīng)營性建設用地的范疇；二是農(nóng)村村民建設住宅用地，主要指宅基地；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設用地等。《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。實際上，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，許多集體建設用地，尤其是城市近郊的建設用地，包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的市場流轉需求量非常大，其流轉趨勢不可阻擋。

第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示[3]，截止到2009年12月31日，城鎮(zhèn)村及工礦用地為2 873.9萬hm2。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2013》截止到2008年的數(shù)據(jù)，除去不會輕易改變用途和發(fā)生流通的交通和水利設施用地，2008年我國其他建設用地總量約為2 691.6萬hm2。集體建設用地是其中的主要組成部分，其總量約1 938萬hm2，其中，農(nóng)民宅基地約1 077萬hm2，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施，公益事業(yè)用地約646萬hm2，單位和個人用于生產(chǎn)和經(jīng)營的集體建設用地約215萬hm2。“十一五”期間，全國共批準新增建設用地220萬hm2[4]，年均44萬hm2。“十二五”末實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地比2010年降低30%的目標，按照目前的GDP增速，“十二五”末實現(xiàn)年均新增建設用地與2010年基本持平。如果僅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，這部分的量，可以滿足未來5年的用地需求。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的有關調(diào)查和估算，集體經(jīng)營性建設用地的土地存量相當于我國每年新增用地將近10倍的規(guī)模[5]。由此可見，如果將來逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，則這部分建設用地可以滿足今后較長時期的用地需求。但是個別省份建設用地需求缺口較大，而且耕地后備資源匱乏、占補平衡難度大，因此要區(qū)別對待，不能一概而論。

1.2集體建設用地流轉的現(xiàn)狀目前我國集體建設用地流轉仍處于公開流轉與隱形流轉并存、隱形流轉為主的階段[6]。集體建設用地流轉與經(jīng)濟發(fā)展正相關，呈現(xiàn)一定的地區(qū)差異，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，流轉規(guī)模大，流轉形式多。另外，集體建設用地流轉還存在土地產(chǎn)權不明晰[7]、法律法規(guī)建設滯后[8]、流轉市場體系不健全、配套制度不完善、流轉增值收益分配不合理等問題，尤其是流轉增值收益的分配是整個流轉的核心所在，《農(nóng)村綠皮書》表明，2012年農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入人均249元，對全年人均收入貢獻僅為2.2%，其中轉讓承包土地經(jīng)營權收入人均僅為47元[9]，土地增值收益中農(nóng)民所占比重很少。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民的土地收益，是土地流轉的重中之重。

2集體建設用地流轉的路徑

《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進，加快生態(tài)文明制度建設等，面對新形勢、新要求，分別提出集體建設用地流轉的長期和短期路徑。

2.1集體建設用地流轉的長期路徑集體建設用地流轉表面上看是制度設計上的難點，如《土地管理法》、《集體經(jīng)營性建設用地流轉條例》或其他法律法規(guī)，但其內(nèi)在是利益問題，即目前我國的體制機制沒有把利益格局協(xié)調(diào)好。從長期來看，我國全面深化改革，既要堅持市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地兼顧社會公平和共同富裕，改善人類生態(tài)環(huán)境。因此中央政府應該加強財稅體制、政績考核體制、土地制度和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制的頂層設計，力爭體制機制上設計得沒有土地食利者，相關部門和人員沒有動力去侵占農(nóng)地或耕地，杜絕隱形流轉土地。