永春縣農村集體建設用地使用權流轉的現狀問題與對策

王阿燕

［摘要］隨著社會主義市場經濟的快速發展,永春縣城鎮化、工業化步伐不斷加快,國有建設用地供需矛盾日益突出。為解決國有建設用地供不應求的局面,永春縣個別鄉鎮已開始逐步將目光轉向農村集體建設用地,通過推進集體建設用地使用權流轉,為農村發展和城鎮建設提供新的用地途徑。本文通過對永春縣進行實地調研,了解了本縣農村集體建設用地使用權流轉的現狀、績效及其存在的問題,現針對這些問題,結合該縣實際情況提出了一些解決對策。從而為加強農村集體建設用地使用權流轉的規范管理、建立城鄉統一的土地市場提供理論參考。

［關鍵詞］集體建設用地；土地流轉；永春縣；對策

［中圖分類號］F323211［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）24-0165-03

1引言

改革開放以來,永春縣農村集體建設用地使用權流轉(以下簡稱“集體建設用地流轉”)數量和規模呈不斷擴大之勢,流轉形式日益多樣化,流轉亂象大量存在,一個龐大的隱性市場正悄然形成。“這不僅阻礙了國有土地市場的正常運行,而且造成集體土地收益大量流失,農民的財產性權益得不到保護；流轉過程中擅自更改土地用途,使大批耕地非農化,給我國糧食的持續供給造成壓力；鄉鎮企業無償或低償使用集體土地,出現土地的粗放低效利用或大量閑置。”面對這一矛盾,為切實保護耕地,加強國家對土地市場的宏觀調控,福建省國土資源廳于2001年4月選擇永春、仙游等5個縣開展集體建設用地土地流轉試點工作,并選取五里街鎮、達埔鎮兩個經濟較為發達、土地流轉交易較活躍的鎮作為該縣農村集體建設用地流轉試點鎮,積極探索農村集體建設用地流轉的政策、模式、途徑、方式,研究收益分配比例、制定流轉實施方案、規范操作程序,取得了一定成效。本文通過對永春縣進行實地調研,對該縣集體建設用地流轉的現狀、績效進行綜合了解,進而剖析其中存在的問題,并提出有針對性的政策建議,以期為農村集體建設用地流轉的規范管理、城鄉統一的土地市場的建立提供理論參考。

2永春縣農村集體建設用地流轉的基本情況

改革開放30多年以來永春縣經濟發展較快,經濟結構呈現多樣化,以鄉鎮企業為主的農村集體經濟已具有相當規模。農村集體經濟的發展加快了農村城鎮化建設,縮小了城鄉差距,加速了農村工業化和城鄉一體化進程,活躍了農村市場,促進了農村集體土地的流轉。筆者通過實地調研,對該地區農村集體建設用地流轉的基本情況進行了較為深刻的分析與思考。

21集體建設用地流轉的方式

農村集體建設用地使用權根據不同的交易目的,可采取轉讓、租賃、作價出資或入股、合作聯營、抵押等流轉方式。同時,為了鼓勵鄉鎮企業向中小城鎮集中,從而形成規模效應,還可采取土地置換的方式。在調研中發現,永春縣集體建設用地流轉大量存在,截至2013年3月底,永春縣共辦理農村集體建設用地流轉1277宗,其中小宗地轉讓涉及流轉382宗,用地面積344公頃,抵押涉及流轉的839宗,招標拍賣掛牌辦理流轉的56宗,面積236公頃。以上集體建設用地流轉形式中,土地抵押是最主要的形式。其主要原因是永春縣正處于工業快速崛起階段,鄉鎮企業以中小企業為主,這些企業規模小,資金有限,為了得到資金來源以擴大企業規模,于是將集體建設用地抵押從而獲得貸款,這有利于企業資金周轉。

22集體建設用地流轉的主體

“在各地集體建設用地流轉管理辦法相關規定中,幾乎所有省市(江蘇蘇州,1996；浙江湖州,2001；安徽,2002；河南,2002；大連,2004；南京,2004；廣東,2005；無錫,2007；成都,2007；等等)均將集體建設用地使用權首次流轉主體界定為集體土地所有者；將集體建設用地使用權再次流轉主體界定為以有償方式取得集體建設用地使用權的土地使用權人。”因此,集體土地交易行為的主體,包括土地所有者和土地使用者。即既有鄉(鎮)、村集體經濟組織；也有鄉(鎮)政府和村民委員會；還有鄉(鎮)、村辦企業和個人等土地使用者。永春縣集體建設用地流轉的主體是以鄉鎮政府和村集體經濟組織為主,且主要以村集體經濟組織為主,其流轉的特征是流轉宗數多、規模小；而以鄉鎮政府為流轉主體,流轉規模相對較大,易于集中連片形成鄉鎮工業園區。

23集體建設用地流轉的用途

我國農村集體建設用地流轉的用途主要可以分為工業用地、休閑娛樂用地、商服用地、住宅建設用地、旅游設施用地等多種類型。在各類用地中,工業用地比重相對較大。永春工業正在崛起,涉及采掘、電力、化工、造紙、陶瓷、建材、機械制造、食品加工、美術工藝、紡織、制藥等20多個行業,大部分正在崛起的企業考慮到自身資金成本問題,都較為愿意使用集體建設用地,降低企業的投入成本。近年來,永春縣各鄉鎮的土地流轉多數用于開發旅游景點、修建休閑娛樂設施等。例如牛姆林生態旅游區、湯城熱泉等集生態休閑、農業觀光、農家體驗于一體的特色生態旅游產業。

24集體土地流轉的收益分配比例

由永春縣國土部門結合市場的實際和城鎮基準地價,對各類集體建設用地分等定級,確定各鄉鎮不同用途集體建設用地流轉價格,經縣人民政府批準后公布實施不同用途、不同級別征收集體土地流轉收益金的征收標準。永春縣各鄉鎮按基準地價10%收取(調整幅度控制在20%以內),流轉中根據該標準確定土地使用者轉讓土地時應向村集體組織繳交的收益金,截至2013年3月底,全縣涉及小宗地轉讓流轉補交土地收益52721萬元。該標準根據經濟發展和物價狀況作適時的調整,轉讓時按轉讓不動產的有關法律法規處置,所收的土地價款歸農民集體所有,稅收交國家,土地收益由縣、鄉(鎮)、村三級分配,比例為25∶30∶45,農民獲得的收益與征地補償相比有了很大的提高。

3永春縣農村集體建設用地流轉的績效分析

農村集體建設用地流轉,對促進永春縣產業結構優化升級和社會經濟發展做出了重要貢獻,同時也增加了農民靠土地這種生產要素參與分配的收入,既保護了農民的土地財產權利,又使農民獲得土地級差收益,分享了工業化的成果。

31有利于實現土地的商品屬性和資產屬性,促進土地資源優化配置永春縣存在大量的閑置建筑物,如一戶多宅、空心村、廢棄磚窯、工廠等,2012年以來,下洋鎮新村已完成墘頭溪整治,清理河床400米；拆除舊雞舍30座；拆除舊厝16座,9700平方米。通過將這些集體建設用地進行流轉,如以土地優惠政策吸引大量的企業進入投資,在縣榜頭工業區落戶,為該地區經濟發展注入資金,使土地的資產價值得以實現；此外,集體建設用地進入市場,使得集體存量建設用地得到充分利用,可以減少閑置未利用土地數量。許多經營不善的鄉鎮企業通過將土地抵押給銀行而獲得了貸款,從而為企業注入了新的活力,使企業煥發生機。因此,通過集體建設用地流轉,有助于盤活農村集體建設用地、促進土地資源的優化配置和高效利用。

32保障了農民的土地權利,增加農民收入

土地流轉收益的大部分由集體和農戶享有,而且保留了土地的集體所有制性質,農民可以長期分享地租,使農民分享了工業化的成果。增加農民收入,可以從多方面來考慮,不能僅靠增加勞務性收入,還可以考慮土地這一要素的參與分配問題,讓農民的土地財產權得以實現。此外,永春縣利用集體建設用地興辦企業,本村農民可以優先到企業就業,還獲得了工資性收入。

33有利于降低工業化的門檻,加速農村工業化進程

企業若是使用國有土地除了要繳納土地增值稅、契稅、土地使用稅等各項稅費外,還要支付一大筆土地出讓金,例如2012年4月永春縣五里街鴻華五金配件維修服務站租2011—106號工業用地,占用3039平方米建設用地,共繳納土地出讓金121萬元人民幣。與其相比,租用農民集體所有的土地則可以大大降低其成本。“利用農村集體建設用地發展第二、第三產業,由于其成本低于使用國有土地的成本,受到廣大中小企業的青睞,這也促進了當地農村產業結構的調整、農村基礎設施的改善和農村經濟的全面發展。”例如在永春縣榜德、探花山工業園區,每畝土地開發成本約在15萬元,轉讓給企業時每畝僅收55萬元,允許分為三年來付清,企業主在付三分之一地價后即可獲得土地證以爭取抵押貸款。

4永春縣農村集體建設用地流轉存在的問題

盡管永春縣在集體建設用地流轉的管理政策等方面進行了大量的探索,但在具體實施過程中,仍存在一些問題,應引起我們的注意：

41缺少相關政策指導

永春縣現在主要是依據省廳試點工作意見和該縣制定的集體建設用地流轉試點工作實施方案,至今,國家對農村集體建設用地流轉尚未出臺相關文件和措施,如何完善政策缺乏相關法律依據,實際操作有一定的難度。此外,省廳批復永春縣僅兩個試點鄉鎮,其他鄉鎮也急需參與到集體建設用地流轉過程中來。

42缺乏統一監管,市場混亂

從永春縣的現實情況來看,存在著對集體建設用地流轉的客觀需求,一方面，隨著社會經濟的發展和城鎮化建設,進城定居的農民數量不斷增多致使農村宅基地處于閑置狀態；另一方面,在永春縣城鄉接合部,隨著土地價值攀升,城郊農民個人及集體經濟組織受利益驅動,聯合開發商違規建設“小產權房”,并造成宅基地私下流轉頻繁。這不僅違反了《土地管理法》等國家相關規定,由于缺乏政府的統一監督和管理,實質上已經形成了一個集體建設用地流轉的隱性市場,同時又對國有土地市場造成了沖擊,嚴重擾亂正常的土地市場秩序。

43配套法律法規不健全

《土地管理法》規定,“目前集體建設用地使用權只有兩種情況可以流轉：一是農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的；二是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業因破產、兼并等情形致使土地所有權發生轉移的。其他或沒有明確規定,或被禁止。”農村集體建設用地流轉受到法律上的諸多限制,且市場發育程度較低,因此,農村集體建設用地抵押設定和處置均存在著較大的難度與限制,銀行等地方金融機構不大愿意接受集體建設用地進入抵押,其融資渠道受到限制。

5永春縣農村集體建設用地流轉改革的對策

黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”。在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。應進一步完善相關法律制度,打破土地制度上的城鄉二元結構,保障農民的土地財產權利,促進農村集體建設用地的集約節約利用,逐步構建集體建設用地流轉的新機制,引導集體建設用地流轉進入規范化軌道,促進農村經濟發展和工業化、城市化進程。

51盡快出臺相關指導意見

農村集體建設用地流轉是一項極其復雜的工程,它涉及多方的利益分配問題、土地資源的優化配置問題、耕地保護與城市化進程之間的矛盾問題等。當務之急是要修改不完善的法律法規,界定集體建設用地流轉的范圍,建議國家盡快出臺相關指導意見,如《農村集體建設用地管理辦法》《農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》等法規,對土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定,讓農村集體建設用地的流轉有法可依。

52擴大集體建設用地流轉范圍

隨著集體建設用地的流轉,農民越來越認識到土地資產的價值,希望可以讓地方先行先試,不只在五里街鎮、達埔鎮等試點鄉鎮推行農村集體建設用地流轉,而是應覆蓋整個縣來推行農村集體建設用地流轉,讓廣大農民從農村土地流轉中受益。加強鄉鎮統籌發展,以盤活存量集體建設用地為主,提高建設用地利用率,深化推進永春縣新農村及小城鎮建設,鼓勵與大型企業對接共建,大力發展山區特色產業,促進農村人口就近城鎮化。

53建立統一的集體土地流轉平臺,統一規范管理

在“積極穩妥推進城鎮化”的背景下,農村土地流轉被視為一個關鍵,農村土地流轉對象涵蓋農村土地三大方面,即農村承包土地、農村宅基地、集體建設用地。通過建立統一的集體土地流轉平臺,成立組織協調機構,形成價格核準機制,進一步規范集體土地市場、促進合理規范利用。

54建立農村集體建設用地使用權的融資渠道

建議由政府部門協調農村信用社等金融機構并制定相關辦法,使農村集體建設用地能夠自由抵押融資,集體建設用地抵押貸款業務的開展,增加了中小企業的抵押擔保資產,為企業注入了新鮮血液,同時也為進一步培育和發展農村集體建設用地使用權流轉市場奠定基礎。

6結論

農村集體建設用地流轉的實踐,是打破國家對城市土地供給一級市場的壟斷和城鄉二元體制、縮小城鄉差距、實現城鄉發展一體化的積極探索,給農民更多的財產權利,讓農民利用土地權利參與城市化和工業化。因此,從促進土地資源的優化配置、保護農民財產權益、增加農民收入、切實保護耕地、保障糧食安全、促進農村集體經濟發展等各個方面來說,集體建設用地使用權市場流轉制度的改革是一道繞不過去的坎兒。

通過本次調研分析可以看出,目前永春縣農村集體建設用地流轉現階段還存在許多問題亟待解決,在面對這些問題時要保持謹慎的態度,真正做到利為民所謀,從廣大農民的利益出發,從永春縣整體經濟建設大局出發,進一步完善、規范市場運行機制,才能使農村集體建設用地的流轉擺脫合理而不合法的尷尬境地,從而建立一個城鄉統一的建設用地市場。

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［基金項目］本文系首都經濟貿易大學研究生科技創新資助項目。