誰的奶酪誰心疼

陳永杰

社會撫養(yǎng)費的爭議最近再次吸引了公眾的目光，來自廣東惠州的六名全國人大代表，向全國人大發(fā)出建議書，要求取消社會撫養(yǎng)費，隨后國家衛(wèi)計委明確表示，不會取消社會撫養(yǎng)費。根據(jù)媒體引述衛(wèi)計委組織的專家訪談，社會撫養(yǎng)費不能取消，主要原因有二，一是這將會對老實遵守計生政策的夫妻不公平，二是因為該費為計劃生育政策的配套措施，既然現(xiàn)在政策上只是放寬了單獨二胎，并未全面放開二胎，也就不存在取消社會撫養(yǎng)費的問題。當(dāng)然，值得一提的是，在回應(yīng)這種質(zhì)疑的同時，衛(wèi)計委也提交了《社會撫養(yǎng)費征收管理條例（送審稿）》，向公眾征求意見。有專家認(rèn)為，該送審稿在征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)及程序合法性這些方面都較以往有進(jìn)步。

取消社會撫養(yǎng)費就將全面放寬二胎，是當(dāng)代中國社會相當(dāng)多夫妻的共同愿望。相關(guān)方面在無法讓步下明確否決的同時，給出愿意加強管理、提高透明度的姿態(tài)，就政治公關(guān)而言倒是得體。但是，在社會撫養(yǎng)費的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)乃至程序上作出的小修小補，是否足以解決此項措施一直困擾公眾之處呢？

社會撫養(yǎng)費的問題，過去兩三年就曾經(jīng)引起過幾輪爭論，例如國家審計署便曾向社會公布過19個省的實施情況，各省數(shù)字之參差讓人嘆為觀止，最高的江西收了33億，最少的青海則只有350萬。綜合媒體的報道，與社會撫養(yǎng)費征收相關(guān)的三大亂象包括：超生人口少報、漏報問題；征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、自由裁量權(quán)過大；違規(guī)下達(dá)征收任務(wù)、挪用相關(guān)資金。如果說少報、漏報只是向上隱瞞，那么，第二與第三條應(yīng)該就是公眾最不滿的地方。這兩個方面是否能通過前述的小修小補解決？

在中國特殊的社會制度背景下，一項長期執(zhí)行、可以行使相當(dāng)大的酌情權(quán)的費稅，其涉及的利益攸關(guān)方難免比政策原本設(shè)定的要多，社會撫養(yǎng)費恐怕就是這樣的一個典型。它未來能否取消，又在什么情況下才能取消，要解決這些問題，必須先思考把利益攸關(guān)方都搞清楚。盡管最近國家衛(wèi)計委提交了新的條例送審稿，但目前2002年頒布的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》仍然有效，有必要先研讀清楚這份12年前出臺的辦法。現(xiàn)時的核心爭議關(guān)鍵在征收標(biāo)準(zhǔn)及收費去向兩個問題上。根據(jù)該辦法的規(guī)定，社會撫養(yǎng)費的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由“省、自治區(qū)、直轄市分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為參考，結(jié)合當(dāng)事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額”。費用征收上來后，“應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理”。

社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)是省級政府定的，不過執(zhí)行時地方政府（縣區(qū)級）有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這筆錢收了回來之后則納入地方財政。按照相關(guān)規(guī)定，社會撫養(yǎng)費的征收與開支是兩條線，征收來的錢入了國庫，不與計生工作人員的收入掛鉤，應(yīng)已足夠在機制上切斷強征、濫征的誘因。不過，還有一個很大的問題，就是這筆收入歸入地方財政。在一個經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地方，財政來源充裕，社會撫養(yǎng)費能收上來多少，地方政府當(dāng)然不會太關(guān)心，但在一個經(jīng)濟落后的地方，本來稅收就不多，社會撫養(yǎng)費可能就是分稅制之下，地方財政比較重要的收入來源。如此一來，取消社會撫養(yǎng)費要動的，可能就是地方財政的奶酪了。

曾收了33億社會撫養(yǎng)費的江西省，2013年的公共財政收入為1620億，相比之下，同期公共財政收入為7075億的廣東，社會撫養(yǎng)費為14.56億。假設(shè)兩省公布的社會撫養(yǎng)費總額都是真實的，不難看出，對于富裕的廣東而言，社會撫養(yǎng)費收入接近微不足道，但對于相對落后的江西而言，這筆收入?yún)s超過了公共財政收入的2%。如果這數(shù)據(jù)可以再攤到每個具體的縣區(qū)級政府頭上，社會撫養(yǎng)費占地方財政收入的比例，在偏遠(yuǎn)的窮縣與富裕的大區(qū)，難免有更大的差異。由此，不難想起很多新聞報道里提及的情況——往往是越窮的地方，社會撫養(yǎng)費的亂象越嚴(yán)重。

社會撫養(yǎng)費的亂象是公眾希望其取消的原因，而這些亂象的其中一個根源，是社會撫養(yǎng)費納入地方財政，成為地方政府的重要收入來源，在征收問題上地方政府又有高度的自由裁量權(quán)。因此，要整治社會撫養(yǎng)費的亂象，對于較窮的市縣而言，除了增加透明度，加強管理，也應(yīng)限制自由裁量權(quán)。同樣重要的，應(yīng)該是找出一套合理的機制確保地方的財政收入。