中國國資管理體制演變與國企創新發展趨勢探討

摘要：由于歷史沿革和國有企業特性，國有企業在改革開放和不斷演化過程中所積累的問題也逐步顯現。十八屆三中全會以后，中國將進入所謂的“全面改革元年”。在分析中國國有企業目前存在的主要問題以及近期深化國資國企改革帶來新的發展機遇的基礎上，對新形勢下國有企業發展創新趨勢做以前瞻，最后做出了總結與展望。

關鍵詞：國資管理體制；國企創新發展；趨勢展望

中圖分類號：F123

縱觀新中國的成長歷史和經濟發展軌跡，國有企業在具有中國特色的社會主義市場經濟建設和發展過程中扮演著舉足輕重和不可或缺的角色。但由于歷史沿革和國有企業特性，國有企業在改革開放和不斷演化過程中所積累的問題也逐步顯現。針對存在問題，國資管理體制與國有企業運作機制不斷進行著改革與調整。十八屆三中全會以后，中國將進入所謂的“全面改革元年”，必將掀起新一輪國資管理改革和國企創新發展大潮。在這一大潮中，社會各界已經開始考問相關官員、學者與企業家，國有企業應當如何順應大勢，創新發展。

一、中國國有企業目前存在的主要問題

國有企業存在哪些問題？事實上這是一個非常寬泛的問題，普通人可以從自身生活的感受出發，把一些窗口單位的“臉難看、事難辦”以及霸王條款、甚至物價走高都歸因于國有企業的壟斷行為。而稍有經濟或管理意識的人，以及許多的媒體，則從國有經濟布局、公司治理機制、企業管理制度等方面對國有企業存在的問題進行解讀。

事實上，政府作為國有企業的實際控制人，其意志和利益決定了國有企業的行為；但同時國有企業又屬于生產經營組織，所以國有企業同時具有營利法人和公益法人的雙重特征。這就決定了國有企業存在的問題及其背后的機制是紛繁復雜的，一個簡單的“壟斷”不能解釋所有問題。我們可以將所謂“壟斷”分為三類，在公共產品的提供領域，國有企業具備天然壟斷，這是政府承擔公益職能的體現；在一些行政力量較強，有關經濟命脈的領域，如兵器制造、能源等，國有企業帶有強制壟斷性質；即使在市場競爭較為充分的領域，國有企業也會在監管、融資等方面獲得比民營企業更多的空間，這就是所謂“隱性壟斷”。

但是在實際經濟運行中，一方面國有企業因“壟斷”而獲得的紅利越來越少，另一方面大量沒有壟斷資源的國有企業經營困難步履維艱。國有企業的問題更多地表現為市場化程度不足的問題。一部分國有企業不以經營為目的，把更多精力投向融資，成為政府的資產管理、放大平臺，淪為政府的“錢袋子”，這就造就了一大批毫無市場經營能力的地方政府融資平臺。還有一部分國有企業長期享受壟斷地位，憑借資源優勢與政策傾斜，確實創造了傲人業績，但市場化意識缺失，使其在全新的逐步放開的競爭格局中遇到前所未有的難題。

筆者認為，問題的根源還是在于國有企業的產權與民營企業不同。根據《企業國有資產法》，“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權?！痹谶@里，嘗試通過對國有企業的“委托-代理”機制進行分析，以找出國有企業存在的問題的癥結所在。

（一）委托-代理權限劃分不明確

與民營企業法人治理機制不同，在國企內部，扮演委托人角色的往往不是董事會，而是作為政府的“直屬特設機構”的國資委。根據相關政策，國資委代表各級政府行使出資人職責，對所控股的企業行使“監督”與“管理”的職責，而這種雙重職責本身即存在著矛盾。“監督”是出資人應盡的職能，而“管理”是經營者的權力。長時間以來“管資產和管人、管事相結合”一度成為了國資委工作內容的準則，管理職能在其中被明顯突出。本應作為外部監督者的國資委，由“委托人”變為了“代理人”，相當于裁判員和運動員一起站在了跑道上，違背了所有權與經營權分離的現代企業制度。

（二）委托人控制力不足

在民營企業中，出資人無論是以法人或是自然人的狀態存在，其產權都可以清晰界定。在利益最大化驅動下，民營企業的所有者（老板）作為委托人對企業的監管明確且有力。而在國有企業中，原始委托人的界定十分模糊。追本溯源，國有企業的終極委托人應是全體人民，但人民只能將權力交予政府，政府又將權利委托給下級政府或國資委。經由多層“委托-代理”而到達企業內部時，作為委托人的“人民”的意志已變得十分單薄。但是，國資委或董事會中的任一成員，作為企業內部管理的委托人，無法享受國有企業的資本收益。因此，其盡職欲望與實際控制力嚴重不符，致管理效率低下。

（三）代理人職責不到位

由于委托人的控制力不足，為避免出現“內部人控制”的局面，國有企業的董事、監事與經理人員往往直接由國資委任命產生，甚至經理人員由國資監管機構的工作人員兼任的現象時有發生。雖然在大多數民營獨資企業中，老板直接擔任經理人的角色司空見慣，但國企的代理出資人并不為捍衛自己的私有財產盡職。因此，國企委托人兼任代理人的行為無法達到期望的效果。此外，行政任命的代理人，與法人治理結構違背，與委托人之間的關系重疊復雜，導致企業無法建立有效的獎懲制度。

二、近期深化國資國企改革帶來新的發展機遇

近期深化國資國企改革帶來新的發展機遇主要體現在以下幾個方面。

（一）中國國資國企管理體制演變路線

改革開放前，我國的國有企業一直與政府保持著行政隸屬關系，企業作為政府部門的延伸，其職責是履行政府的行政性生產指令，無任何自主經營權。1978年借助十一屆三中全會的改革契機，政府對國有企業的管理逐步采用了承包經營責任制的方式，政府將經營權下放給企業經營者，采取利潤包干的形式與之簽訂承包合同，企業所有權和經營權初步實現了分離，但國有資產流失、經營者短視等問題逐步凸顯出來。1993年十四屆三中全后，國企改革進入了建立現代企業制度階段，股份制的概念被引進，企業施行公司化改造，擁有了獨立法人資格。但這一時期以“五龍治水”的方式進行國資監管，政府沒有一個獨立的機構對國有企業進行管理。直到2003年國資委成立，將原本分散在各個政府部門手中的企業管理權力統一到一起，代表政府行使對企業的出資人職責，從此“政府-國資委-企業”三層管理架構延續至今，政府與企業的界限更加清晰，為后續改革奠定了基礎。

（二）近期國資國企深化改革的精神、趨勢及結果

十八屆三中全會提出了“積極發展混合所有制經濟”，“讓市場成為資源配置的決定力量”的指導方針。為了促進經濟保持健康、快速的發展，那么引進非公有資本參與到國企改革中，為國有企業增加新鮮血液的刺激，是當前必然的趨勢。如果要從根本上解決國有企業從經營效率到內部管控的疲軟問題，只有在產權制度上做出改變，增強委托人控制力。在國有企業現代企業制度創立，企業產權制度清晰，國資監管體制日益完善的基礎上，國有企業實現股權多元化，迎接民間資本進入的時機已經成熟。因此可以說，我國國資管理的發展已從所有權與經營權分離的探索階段，進入了產權改革時代，原有的國資監管模式以及企業內部管理機制均面臨重大調整。

（三）深化改革所帶來的機遇

在股權多元化改革的契機下，未來民間資本大規模進入國有企業的局面即將到來。機遇與挑戰并存，國有企業應當從意識與行動上及時調整，以最短的時間、最小的代價度過改革陣痛期。未來，國有企業在經營效率、產業布局、內部管理機制等方面，將會進行全方面升級，在經營效率上實現質的飛躍。

三、新形勢下國有企業發展創新趨勢前瞻

新形勢下國有企業發展創新趨勢前瞻主要有以下幾點。

（一）準確界定企業功能，分類改革監管

國有企業進行股權多元化改革和其他市場化升級的前提是明確國有企業類型。十八屆三中全會確立了“準確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”的戰略方針，國有企業的改革創新，將會以分類管理的形式推行。

對國資系統的管理者而言，目前當務之急是準確界定企業職能和主業，并在這一基礎上對企業進行分類。截至目前為止，雖然國務院國資委還沒有對國企的分類做出明確指示，但綜合近期各地國資委的最新改革探索，我們認為國有企業大致可分為競爭性、公益性和戰略功能性三種類型：

第一種是競爭性企業。該類型企業處在較充分市場競爭產業中，以追求國有資本收益的最大化為目標。該類型企業將積極引進民間資本，甚至允許民間資本控股。

第二種是公益性企業。該類型企業處在非充分市場競爭產業中，以追求社會公益的最大化為目標，有較穩定的現金流，但以微利甚至虧損的方式提供公共服務，是政府公益性的體現。該類企業將以國有資本控股為前提，引進民間資本，進行特許經營。

第三種是戰略功能性企業。該類型企業目的是按時按質完成國家指定的特殊項目任務，帶有產業引導性和發展平臺性。該類企業將繼續以國有資本為主要投入的方式經營。

根據上述分類原則，國有企業可以準確找到自身的功能定位。在準確界定功能的基礎上，可根據國企所處行業的不同，進行產業整合、公司重組，發揮國有企業的合力。目前廣東省國資委對商貿和旅游兩大行業板塊實行了戰略重組，重組后的廣東國資系統將新成立商貿和旅游兩大控股集團，在管理機制、考核要素、人員薪酬等方面，均將進行前所未聞有的改革與創新。

（二）建設法人治理結構，國資委“以管資本”為主

法人治理結構是保障國有企業所有權與經營權分離、政企關系清晰明確的基礎。在股權多元化的情況下，國有企業必須根據《企業國有資產法》與《公司法》，建立真正的法人治理結構，保證出資人、董事會與經理人員各自的權限明確，各行其職。

在國企外部治理層面，十八屆三中全會已明確提出要“以管資本為主，加強國有資產監管”。國資委未來的職能，將由“管資產和管人、管事相結合”逐步向“管資本”過渡，國資委的出資人身份更加突出，逐步從運動員回到裁判員的角色上。

在企業內部的法人治理方面，由于歷史原因，大量的國有獨資企業至今仍保持著總經理負責制，在股權多元化時代，這種制度必將被股東大會、董、監事會和經理層的三級管理體系所取代。在治理結構搭建完畢后，更重要的工作是確立合理的機制，保證各管理層級的人員依照權力行使職責，避免以行政指令控制企業。上海市國資管理系統新出臺的改革意見極具借鑒意義：在股權多元化的國企，引進外部董事，強化董事會專門委員會功能，董事長為法定代表人，根據企業類型不同，決定是否與總經理分設。由于功能需要，保持國有獨資的企業，總經理兼任執行董事，為法人代表。履行出資人職責的機構委派或推薦監事會主席和外派監事，與企業內部監事組成監事會。功能類和公共服務類企業，外派財務總監。

總之，不同國企的法人治理結構的建設工作，需根據其自身的產權性質決定。在股權多元化的企業，董事會的核心紐帶作用必須得到體現。

（三）循序漸進，推動股權多元化進程

依照分類管理的原則，國企應根據自身功能，制定產權改革的計劃。國有資本從競爭性領域逐步退出，重點投向國家戰略安全與公益性領域，是大勢所趨。因此，“股權多元化”將根據“先易后難、先競爭后壟斷、先獨資后控股”的原則穩步推進。

珠海市的競爭性國有企業在股權多元化改革中已走在前列。格力地產與格力電器是珠海市國資系統內兩家重點上市企業。目前，珠海市國資委擬將格力集團持有的格力地產和珠海格力港珠澳大橋珠?？诎督ㄔO管理有限公司兩家公司的股權，劃撥給珠海市國資委新設立的平臺公司。之后，珠海市國資委擬將不超過格力集團49%股權通過公開掛牌轉讓的方式引進戰略投資者。

在本次重組后，格力集團的股權結構將發生重大改變，引進民間資本后，集團明確了以市場競爭為導向大發展歷程，加快實現成為世界500強企業的目標。上市公司格力地產與格力電器就此分屬與兩家控股公司，各自未來發展得到更大空間，民間資本在珠海市國資系統的分布范圍得以擴大。同時，珠海市打造了一個全新的擁有上市公司的地產類控股集團，對未來地產行業的監督和發展具有重大意義。

（四）產融結合，促進產業升級

十八屆三中全會后，資本市場的新政策不斷出臺，多層次立體化的資本市場呼之欲出。根據大型國有企業的成功經驗，走“產融結合”的發展道路，充分利用金融資本與資本市場，促使企業跨越式發展，已成為大部分國有企業的共識。在產融結合的發展思路的指引下，國有企業需要持續做好資源經營與資本運營，以金融資本業務促進實業產業升級。在國有綜合性企業集團的產融結合發展方面，天津濱海新區的泰達控股為眾多國有企業樹立了表率。

泰達控股旗下擁有控股公司二十余家，涉及金融、實業、房地產、能源供應、區域開發、循環經濟、現代服務業等產業，其中泰達國際整合了泰達旗下及天津市屬的各類金融資產，涉足基金、信托、銀行、租賃等多個金融產業，向著金融控股集團的方向發展。同時泰達控股自1997年至今，已打造了六家旗下上市公司，并制定了產業、上市公司、資本市場三輪互動的發展戰略，使泰達的資產價值通過上市公司平臺不斷被放大。

（五）職業經理人薪酬激勵制度創新

國有企業應建立起職業經理人制度，通過市場選擇優秀的管理人才。但與此同時，國企的出資人應當防止經理人為實現個人利益的最大化，濫用自己的權力，對企業造成危害。

控制職業經理人道德風險的方法之一是進行股權激勵，為其打通與股東分享收益的渠道，將二者結成利益共同體。上海市部分上市國有企業對股權激勵的探索實踐較為成熟。光明乳業自2010年起施行限制性股票激勵計劃，向部分內部經理層與骨干員工發放公司股票，通過設定公司業績標準與歷年個人績效考核指標，對股票的授予與流通設置限制條件，實現激勵目的。在國內乳制品市場不景氣的環境中，光明乳業依然保持穩定的業績增長，股權激勵發揮了至關重要的作用。此外，上海醫藥、上港集團、上汽集團以及上海建工，都推出了不同形式的股權激勵計劃。

隨著股權多元化進程的推進，國有企業管理層持股必逐步推廣到整個國資系統內，成為激勵經理層、提升經營業績的有效手段。

（六）優化績效考核指標

現行的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》自2003年開始實施以來，經歷兩次修訂?，F行的績效考核指標與原指標的最主要區別在于：用經濟增加值（EVA）替代了原有的凈資產收益率。EVA的衡量標準是企業稅后凈營業利潤減去資本成本后的余額，與凈資產收益率相比，EVA扣除了權益成本，能夠更真實地反應企業經營為股東帶來的收益，符合當前國企市場化改革的需要。

然而，EVA的關注的范圍僅限于財務維度，不能全面衡量不同類型企業的業績。因此，EVA需要與能夠全面評價企業績效的考核方式結合使用，才能達到全面考核企業的目的。在民營企業中廣泛使用的平衡計分卡（BSC）綜合考慮企業的短期與長期、財務與非財務、內部與外部指標，是與企業戰略相結合的業績考核體系，值得國企借鑒。BSC通過學習成長、客戶、內部流程、財務收益等四個維度，制定企業的考核指標。其中，財務部分可引進EVA作為有力補充。為配合市場化改革趨勢，國企應當建立起BSC與EVA相結合結的成熟考核體系。

四、總結與展望

十八屆三中全會為國資管理體制改革與國有企業的發展創新指明了前進道路。在“積極發展混合所有制經濟”的宏觀背景下，國企股權多元化改造是必然趨勢。為適應新的形勢，國資監管機構必將嚴守代理出資人的身份，通過“履行出資人職責”的方式對國企進行監管，用以資本為紐帶的方式，代替行政指令。

隨著民間資本的進入，國有資本將逐步從市場化程度較高的競爭性領域退出，投向關系國家戰略安全與經濟命脈的行業。股權多元化的進程將會根據“先易后難、先競爭后壟斷、先獨資后控股”的原則逐步推進。伴隨著產權制度的變化，分類管理成為國資監管的主要原則，對不同經營目標的企業進行差異化管理。國企必將在經營模式、產業選擇、內部治理等方面進行調整，為在市場化競爭中實現穩定成長奠定堅實的基礎。

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（編輯：周南）