文化產(chǎn)業(yè)立法的主要障礙與路徑選擇

李果仁

近年來，我國文化產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，但文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)不健全，法律環(huán)境不完善，已經(jīng)成為制約其進一步發(fā)展的瓶頸。如何強化文化產(chǎn)業(yè)立法，努力創(chuàng)造文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當務(wù)之急。

一、當前我國文化產(chǎn)業(yè)立法中存在的問題

1.立法缺乏系統(tǒng)性

目前我國有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的立法，不是在文化產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的大背景下的系統(tǒng)性立法，因此，各種立法之間缺乏相互照應(yīng)和銜接。從整體來看，“我國文化產(chǎn)業(yè)立法，存在著整體失衡問題，即國家立法少，部門規(guī)章多；基本法律少，單行法規(guī)多；管理規(guī)范多，權(quán)利保障少。”在立法內(nèi)容方面，有些新型文化產(chǎn)業(yè)方面立法存在空白；在立法主導方面，大多數(shù)都是以行業(yè)為主導的行業(yè)性行政立法。不同行業(yè)主管部門之間的管理角度和利益沖突，會對相應(yīng)立法的科學性和協(xié)調(diào)性造成一定影響。

2.立法內(nèi)容滯后

近幾年來，隨著我國文化市場的多元飛速發(fā)展，文化消費市場輻射范圍越來越廣，許多影視市場、娛樂市場、演出市場、出版市場等已形成了強大的經(jīng)營規(guī)模。部分消極機制乘虛而入，如盜版和走私光盤、非法出版物猖獗等等，不僅擾亂了經(jīng)營秩序，而且損害了合法經(jīng)營者的權(quán)益。而我國法律在公共文化事務(wù)和規(guī)范文化行為方面的立法相對滯后。一是在影視領(lǐng)域、娛樂領(lǐng)域、文化投資領(lǐng)域、信息服務(wù)領(lǐng)域等領(lǐng)域中缺乏相關(guān)法律來約束，無法應(yīng)對文化產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展出現(xiàn)的新問題。二是一些文化法律法規(guī)已明顯地與我國現(xiàn)在的文化建設(shè)實際相脫節(jié)，無法應(yīng)對文化產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展出現(xiàn)的新問題。

3.立法理念錯位

從目前已有的法律法規(guī)看，在整體體現(xiàn)出“重審批管理，輕保障發(fā)展”的特點。部分法規(guī)還帶有計劃經(jīng)濟體制的痕跡，側(cè)重于管理、限制、義務(wù)和處罰的規(guī)定，而對文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利關(guān)注較少，保障和服務(wù)的理念較為淡薄。這種在法律規(guī)制對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障與促進雙重作用之間的明顯偏頗，不僅不利于打造振興文化產(chǎn)業(yè)的良好社會環(huán)境體系，也極大地限制了法律規(guī)制本身的作用空間。

4.立法盲點較多

我國文化產(chǎn)業(yè)正處在迅猛發(fā)展的階段，新的文化產(chǎn)業(yè)形式如數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)、動漫、網(wǎng)絡(luò)視聽點播、手機互聯(lián)網(wǎng)等層出不窮，新的問題也不斷呈現(xiàn)。很多領(lǐng)域和問題立法缺位嚴重，在文化產(chǎn)業(yè)市場主體法、投資法和稅收法等方面尤為明顯。即使已有部分法律法規(guī)有所涉及，但也常常因其規(guī)定往往具有過渡性而無法運用，陷入執(zhí)行與不執(zhí)行都不妥的尷尬境地。

5.立法層次較低

在現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)立法體系中，除了與文化產(chǎn)業(yè)有關(guān)的《著作權(quán)法》《商標法》《專利法》《廣告法》等是全國人大制定的法律外，還有一部分如《出版管理條例》《音像制品管理條例》《廣告管理條例》《電影管理條例》《營業(yè)性演出管理條例》等是以國務(wù)院行政法規(guī)的方式立法，眾多立法大多為行政法規(guī)或部門規(guī)章，還缺少全國人大及其常委會的高層次立法，如《文化產(chǎn)業(yè)促進法》等文化產(chǎn)業(yè)的基本法律。文化產(chǎn)業(yè)作為國家確立的一個新的支柱產(chǎn)業(yè)，有自己的特性，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、定位、范疇、管理、鼓勵政策、參與者的權(quán)利和義務(wù)、法律責任等都需要有一個整體性的立法予以規(guī)范，而不是只停留在中共中央、國務(wù)院、各有關(guān)部委的政策性文件中。雖然目前我國已基本將這些法律提上立法議程，但遭遇重重困難，久久不能有效推進，這極大削弱了法律對文化產(chǎn)業(yè)保護的力度。

6.立法缺乏嚴密性

法律法規(guī)嚴密性的缺乏，導致法律在實施過程中難以明確執(zhí)行，操作困難。一是一些地方法規(guī)和國家法律相矛盾，缺少系統(tǒng)性和同一性，不能相互銜接和配合，造成執(zhí)法困難。二是一些法律法規(guī)定義界定不明確，表述不清晰、不具體，對公民的文化權(quán)利和文化義務(wù)缺少具體化的法律規(guī)范加以保障，在實際操作過程中，很難認定一些行為的性質(zhì)，實施起來靈活性太大，存在漏洞。

7.與國際接軌不夠

我國文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)不僅要契合我國當前實際，還要追隨文化產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展的潮流。但我國現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)立法還有諸多規(guī)定與WTO等國際社會貿(mào)易體系不相融合，這在很大程度上妨礙了我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際化、全球化進程。

二、推進我國文化產(chǎn)業(yè)立法的對策建議

借鑒國外文化產(chǎn)業(yè)和我國香港、臺灣地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的相關(guān)立法經(jīng)驗，立法應(yīng)著重解決的有以下問題：

1.加強文化產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域立法

從目前的立法情況看，我國在公共文化領(lǐng)域的法制建設(shè)相對滯后，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度基本上處于空白。應(yīng)當逐步構(gòu)建起公共文化服務(wù)的法律體系，保障社會公眾享受公共文化的權(quán)利，同時將保障和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度建設(shè)放在重要位置。要在已有的文物保護法、著作權(quán)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法等基礎(chǔ)上，就公共文化服務(wù)設(shè)施的供給與運行方面的立法項目抓緊開展立法調(diào)研工作，加快其立法進程。明確公益性文化單位的功能屬性、權(quán)利義務(wù)、支持政策和運行管理機制，依法保障公民享受文化發(fā)展成果的權(quán)利、參與文化活動的權(quán)利、開展文化創(chuàng)造的權(quán)利和擁有文化創(chuàng)造成果知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。現(xiàn)階段，我國應(yīng)在注重文化立法社會效益的同時，注重文化立法的經(jīng)濟效益，使文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，增強我國文化產(chǎn)業(yè)的整體實力和國際競爭力，全面促進我國文化事業(yè)的發(fā)展。目前，應(yīng)加快制定《文化產(chǎn)業(yè)振興法》《演出法》《電影法》《廣播電視法》《文化市場管理法》《文化企業(yè)法》《旅游法》《互聯(lián)網(wǎng)法》等文化產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域方面的法律法規(guī)，盡快推進我國現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)制度的形成。

2.提高我國文化產(chǎn)業(yè)立法層次

首先要更新立法觀念，改變單一化的立法思想。我國的文化產(chǎn)業(yè)立法存在著總體失衡的問題，即國家立法少、部門規(guī)章多；基本法律少，單行法規(guī)多；管理規(guī)范多，權(quán)利保障少。立法指導思想應(yīng)當逐漸轉(zhuǎn)移到權(quán)利保障上來，明確文化產(chǎn)業(yè)市場主體權(quán)利的規(guī)定，加強對其合法權(quán)益的保護。文化產(chǎn)業(yè)立法是一項復雜的系統(tǒng)工程，要認真論證立法建議，提高法規(guī)立項的科學性。法規(guī)草案應(yīng)當符合黨和國家的方針政策；內(nèi)容要完整、明確、具體；要結(jié)構(gòu)合理，前后一致：法律語言要準確、精煉、嚴謹；規(guī)定寬嚴有度，簡繁得當，針對性強，切合實際，有可操作性。行政規(guī)章的制定，要公開、民主，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，克服部門利益是提高行政規(guī)章質(zhì)量的重要保障。各級文化行政部門，應(yīng)當加強文化法制建設(shè)工作，注重選拔和培養(yǎng)法律專業(yè)人才，充分發(fā)揮他們的專業(yè)特長，提高文化立法質(zhì)量。

3.構(gòu)建我國文化產(chǎn)業(yè)立法體系

法律體系作為一個系統(tǒng)工程，由相互關(guān)聯(lián)的若干子系統(tǒng)組成。文化產(chǎn)業(yè)法律體系，要在確立文化產(chǎn)業(yè)立法指導原則的同時，強調(diào)文化產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展的引導作用，規(guī)范、細化系統(tǒng)層面的立法，構(gòu)建一整套相對完整具有自己特定調(diào)整對象和范圍的文化產(chǎn)業(yè)法律體系。一是立法要強調(diào)結(jié)合文化市場發(fā)展，結(jié)合市場文化產(chǎn)品生產(chǎn)和流通中的新形勢，因地制宜、因時制宜地制定出符合我國國情的并在實踐中有生命力的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)。市場經(jīng)濟條件下，在制定文化產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)當本著實事求是的態(tài)度，通過市場調(diào)查和實際體驗，更多的采納文化消費主體的建議，對文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品理性定位，提高法律的時效性。二是立法要強調(diào)對盲點的補充，根據(jù)市場文化產(chǎn)品的發(fā)展，注意加強對文化產(chǎn)業(yè)立法空白領(lǐng)域的調(diào)查研究，尤其是對一些文化建設(shè)中由高新科技發(fā)展孕育產(chǎn)生的新興領(lǐng)域的調(diào)查研究，在掌握大量第一手材料和摸清實際情況的基礎(chǔ)上，制定出真正適合這些領(lǐng)域的健康快速發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。三是立法要強調(diào)文化的多樣性，建議可以考慮在統(tǒng)一的標準下，設(shè)立一部促進、保護文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法典，以法律的形式在其緒論部分明確規(guī)定此部法律的立法目的是保護我國傳統(tǒng)文化和發(fā)展中的文化產(chǎn)業(yè)，并促進國內(nèi)外文化交流，尊重文化的多樣性。四是立法要側(cè)重地方性，鼓勵通過地方立法發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，等條件基本成熟后，最后制定系統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)大法。

4.做好與WTO國際標準接軌

受傳統(tǒng)體制的影響，我國文化立法滯后，許多管理以行政命令為主要手段，許多執(zhí)法以紅頭文件為主要依據(jù)，這與WTO要求的市場運作的公平性、透明化、法制化有明顯差距。加入WTO以后，要求遵循世界貿(mào)易組織的規(guī)則，要求成員國之間相互遵循的最惠國待遇原則、國民待遇原則、非歧視原則、政策透明原則等必將從體制、機制和環(huán)境等方面對我國文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理的制度產(chǎn)生；中擊。在全球化背景下，我們要深入研究國際文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律規(guī)則，尤其是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》中的相關(guān)規(guī)則精神，在制定法律法規(guī)時盡量與之接軌，在立法中貫徹適度超前原則，以便在文化產(chǎn)業(yè)的國際貿(mào)易和競爭中爭取主動。