解決土地問題的關(guān)鍵是落實農(nóng)民土地使用權(quán)

陳小亮

中國農(nóng)村普遍存在政府隨意征地和農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢等土地問題，土地問題已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題。農(nóng)村土地問題的癥結(jié)是土地產(chǎn)權(quán)不明晰，但是解決土地問題的關(guān)鍵并非界定土地的所有權(quán)歸誰，而是確保土地使用權(quán)真正落實到位。這是因為農(nóng)村土地集體所有制是中國的基本土地制度，土地所有權(quán)改革中短期內(nèi)行不通。明清時期的永佃制，以及香港和新加坡的現(xiàn)行經(jīng)驗也都表明，只要土地使用權(quán)落實到位，所有權(quán)歸屬并不是最重要的。基于此，解決土地問題的可行思路應(yīng)該是不改變土地所有權(quán)歸屬的前提下，在使用權(quán)上做文章。

一、土地使用權(quán)落實不到位是土地問題的根源

《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人“依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。可見，目前法律賦予農(nóng)民的土地使用權(quán)是指農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)的權(quán)利。然而現(xiàn)實當中，農(nóng)民土地使用權(quán)卻存在不穩(wěn)定和缺乏保障等問題。此外，完整的土地使用權(quán)還應(yīng)該包括土地的抵押和擔保等權(quán)利，而中國的法律尚未賦予農(nóng)民這些權(quán)利。因此，中國農(nóng)民的土地使用權(quán)落實明顯不到位，而這也正是土地問題的根源。

1使用權(quán)不穩(wěn)定：承包期內(nèi)經(jīng)常進行土地調(diào)整

承包期內(nèi)可能發(fā)生的土地調(diào)整導致農(nóng)民承包地的使用權(quán)很不穩(wěn)定，農(nóng)民無法預(yù)期承包地究竟能夠在自己手中呆多長時間，他們沒有保護土壤肥力的動機，也沒有對土地進行中長期投資活動的激勵，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性降低和農(nóng)戶增收困難。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，土地承包期在不斷延長，已經(jīng)從第一輪土地承包的15年變成了第二輪土地承包的30年，2008年以來更是提出土地承包關(guān)系“長久不變”。然而，承包期內(nèi)土地調(diào)整仍然時有發(fā)生，農(nóng)民對自己土地使用權(quán)的穩(wěn)定性預(yù)期仍不樂觀，調(diào)查結(jié)果表明只有102%的農(nóng)戶認為承包期內(nèi)土地肯定不會調(diào)整。豐雷等：《中國農(nóng)村土地調(diào)整制度變遷中的農(nóng)戶態(tài)度——基于1999～2010年17省份調(diào)查的實證分析》，《管理世界》2013年第7期。也正因如此，農(nóng)戶對土地進行中長期投資的熱情依舊不高，進而產(chǎn)生了不利影響。一方面，土地耕種過程中農(nóng)戶更多的使用化肥（被視為短期投資）而不是有機肥料（被視為長期投資），導致土地退化，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，中國每公頃耕地的化肥使用量高達全世界平均水平的4.1倍。另一方面，盡管種植傳統(tǒng)糧食作物的收益很低而從事中長期副業(yè)生產(chǎn)活動的收益很高，大多數(shù)農(nóng)戶仍然選擇了前者。

2使用權(quán)缺乏保障：農(nóng)民土地被廉價征收

為了滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對土地的大量需求，地方政府不斷征用農(nóng)民的土地，導致社會上產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民。2012年失地農(nóng)民已經(jīng)達到了7500萬左右，而且每年還在以300萬人的速度增加，2020年失地農(nóng)民將達到1億人。資料來源：《中國國際扶貧中心，失地農(nóng)民與減貧》，《中外減貧信息摘要》2013年第12期。由于地方政府在征地過程中對農(nóng)民權(quán)益的保護和補償嚴重不足，再加上失地農(nóng)民沒有穩(wěn)定的工作和收入來源，導致失地農(nóng)民的生活質(zhì)量顯著下降。一方面，農(nóng)民獲得的征地補償明顯不足。另一方面，政府沒有給失地農(nóng)民提供必要的就業(yè)崗位和社會保障，很多農(nóng)民失去土地后也就失去了唯一的收入來源，在耗盡僅有的征地補償后生活日趨貧困。

3使用權(quán)不完整：農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不暢

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民除了種地，還可以進城打工，農(nóng)資價格的迅速上漲和農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)偏低導致家庭小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的經(jīng)濟效益降低，“種地不掙錢”成為多數(shù)農(nóng)民的共同感受。很多青壯年選擇進城打工，他們也希望將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣可以獲得更多的收入，但是由于使用權(quán)不完整，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不順暢。一方面，很多地方土地承包經(jīng)營權(quán)沒有確權(quán)，農(nóng)民擔心土地權(quán)益受不到保護，因此不敢將土地流轉(zhuǎn)出去而寧愿撂荒。另一方面，由于土地使用權(quán)不能抵押，很多農(nóng)業(yè)大戶想接手農(nóng)民的承包地，但是受制于融資難而難以開展規(guī)模經(jīng)營。2013年浙江登記各類家庭農(nóng)場7500余家，但是多達87%的農(nóng)場主因為資金不足無法擴大農(nóng)場規(guī)模，農(nóng)場主融資難的主要原因是土地使用權(quán)不能抵押，因此缺少貸款抵押物。資料來源：《家庭農(nóng)場遭遇融資難》，鳳凰網(wǎng)，2014年4月11日。

二、農(nóng)民土地使用權(quán)難以落實的原因分析

1農(nóng)民土地使用權(quán)難以落實的直接原因是相關(guān)法律尚不健全，土地使用權(quán)并沒有全面有效地賦予農(nóng)民，農(nóng)民土地權(quán)益沒有充分的法律依據(jù)和法律保障。

第一，《土地承包法》有“承包期內(nèi)，……特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，……”這樣的描述，這意味著土地承包期并不是完全確定的。第二，《物權(quán)法》規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押”，由此導致農(nóng)民所承包土地使用權(quán)的金融功能被限制住。第三，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“按照被征收土地的原用途給予補償”。但是，法律沒有明確“公共利益”的具體范疇，導致地方政府在征地過程中可以肆意發(fā)揮。而且，中國現(xiàn)行的征地補償標準與國際通行做法不一致，沒有考慮土地的市場價值，大大損害了農(nóng)民權(quán)益。

2農(nóng)民土地使用權(quán)難以落實的根本原因在于，地方政府能夠在土地出讓環(huán)節(jié)獲得巨額收益而且自身權(quán)力約束較少，而農(nóng)民談判能力明顯不足，因此地方政府有激勵也有能力侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)。

第一，地方政府需要土地出讓金推動地方經(jīng)濟增長，有侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的動機。事權(quán)財權(quán)倒掛的財稅體制下地方政府財力有限，為了給經(jīng)濟發(fā)展籌集資金，地方政府將目光投向了農(nóng)民手中的土地。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地需要先轉(zhuǎn)換為國有土地，然后才能在市場上流轉(zhuǎn)，要想實現(xiàn)農(nóng)村土地從集體所有到國有的身份轉(zhuǎn)變，必須經(jīng)過的環(huán)節(jié)是政府征地，因此政府在土地市場上處于壟斷地位。地方政府在遵從《土地管理法》的規(guī)定以土地原用途為標準對農(nóng)民進行補償?shù)耐瑫r，按照市場價值出讓土地，從中獲取極大的價差。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民平均得到的補償款是1.7萬元/畝，而地方政府出讓被征土地的平均價格卻高達77.8萬元/畝。葉劍平、田晨光：《中國農(nóng)村土地權(quán)利狀況：合約結(jié)構(gòu)、制度變遷與政策優(yōu)化——基于中國17省1956位農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2013年第1期。之所以能夠從征地環(huán)節(jié)獲得如此巨大的收益，其根源在于地方政府受到的權(quán)力約束較小。這主要是由于只是審核上報的材料，審批部門很難發(fā)現(xiàn)其中存在的真實問題；同時審批部門往往聽從領(lǐng)導安排，以經(jīng)濟發(fā)展為首要目標，縱容下級地方政府違規(guī)征地。國家土地督察公告（第7號）顯示2013年各地群眾信訪、舉報和媒體反映的違規(guī)征占土地事件多達26312件，而立案查處的案件只有3775件，占比只有14.3%，已追究的責任人只有872人，這意味著土地違法被追究責任的概率至多是33%。假設(shè)1個案件只有1個責任人計算得出，如果1個案件有多個負責人，那么違法征地被追究責任的概率比3.3%還要低。為了便于征地，地方政府還阻礙土地使用權(quán)確權(quán)的全面開展。因為一旦真正確權(quán)，頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，農(nóng)民便得到了更有利的法律保障，他們的維權(quán)意識將會提高，這將會給未來的政府征地活動帶來阻礙。

第二，農(nóng)民話語權(quán)微弱、勢單力薄，無力保護本該享有的土地權(quán)益。一是，農(nóng)民缺少利益表達的代言人。全國人民代表大會是農(nóng)民表達權(quán)益和尋求保護的重要平臺，然而建國以來的很長一段時期城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)不平等，1953年選舉法規(guī)定農(nóng)村與城鎮(zhèn)每一名人大代表所代表的人口比例為8：1，1995年修改后的選舉法將這一比例調(diào)整為4：1，2010年修改后的選舉法才賦予了城鄉(xiāng)居民平等的選舉權(quán)。被選中當人大代表的農(nóng)民少之又少。缺少了利益表達的代言人，農(nóng)民的土地權(quán)益自然難以得到有效保護。第12屆農(nóng)民和工人代表占比之和僅為13.4%，這明顯低于農(nóng)民占全國人口的比重。二是，農(nóng)民群體組織程度低，維權(quán)能力過弱，無力與侵犯其土地權(quán)益的單位和團體進行公平談判。農(nóng)民所直屬的組織是村委會和當?shù)卣麄儽緛碛辛x務(wù)保護農(nóng)民的土地使用權(quán)免受侵害，然而現(xiàn)實當中他們恰恰是農(nóng)民土地權(quán)益最大的侵害者。相比之下，美國、日本和臺灣等國家和地區(qū)農(nóng)民的談判能力則明顯高于中國：美國農(nóng)民擁有農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場局三大維權(quán)組織；日本農(nóng)業(yè)人口占比不足5%，但控制了全國25%的選票；臺灣99%的農(nóng)戶都加入了農(nóng)會。

三、確保土地使用權(quán)落實到位的政策建議

解決農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵是確保農(nóng)民的土地使用權(quán)真正落實到位，基于上文對農(nóng)民土地使用權(quán)難以落實原因的分析，筆者認為未來中國農(nóng)村土地制度改革過程中應(yīng)該重點關(guān)注以下幾個方面：第一，盡快完善《土地管理法》和《土地承包法》等法律文件：刪除“承包期內(nèi)，……特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，……”等漏洞；賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔保權(quán)；明確“公共利益”的具體范疇，并且以土地的市場價值和未來收益為補償標準，提高農(nóng)民獲得的補償額度。第二，約束地方政府權(quán)力、嚴格規(guī)范地方政府征地行為。建議中央政府上收事權(quán)，減輕地方政府財政壓力；完善考核機制，減輕地方政府推動增長的壓力，并考慮將對征地農(nóng)民的安置狀況加入考核體系，削弱地方政府的征地動機。此外，法律部門切實提高執(zhí)法力度，以增加地方政府違法征地的成本。第三，進一步提高人大代表中農(nóng)民所占的比重，并借鑒美國和臺灣等地區(qū)的成功經(jīng)驗，成立農(nóng)民組織，提高農(nóng)民的集體談判能力。

作者單位：中國人民大學經(jīng)濟學院

責任編輯：韓海燕