新型城鎮化背景下戶籍制度改革的難點與思路分析

宋揚

新型城鎮化是2014年全國兩會的重點討論議題，也是中共十八大精神的精髓所在。新型城鎮化建設的核心是農村人口轉移到城鎮，完成由農民到市民的轉變。在新型城鎮化的背景下，戶籍制度改革是核心，也是難點。戶籍制度改革的方向是什么，在改革中面臨哪些困難和挑戰，改革需要哪些政策支持？本文以新型城鎮化為背景，分析我國戶籍制度改革的難點與改革方向。

一、戶籍制度改革的方向是公共服務均等化

戶籍改革的最終目的是保證在同一個區域生活的人們獲得均等化的公共服務與社會待遇，而不受戶籍屬性的限制，這既是推進新型城鎮化的需要，也是實現社會公平的基本要求。當前，不同戶籍屬性的人們在同一生活區域內所享受的公共服務不均等問題主要體現在經濟發達的東部地區和大中城市。自2001年公安部發布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》以來，小城鎮的戶籍大幅放開。在一些小城鎮，只要公民在本地有穩定收入的工作或住房，或者具備一定的職業技能，就可以將戶口遷入當地。但是，選擇遷居中小城市的人數還是不多，這主要是因為中小城市在提供就業機會、公共服務和社會福利等方面相對薄弱。

在經濟發達地區的大中城市，大量的外來人口無法享受到和本地居民相同的公共服務，包括住房補助、子女教育、社會保障等。以子女教育為例，外來人口子女在遷移地接受教育仍然困難重重。Wang and Holland對上海的調查研究發現近40%的外來人口子女無法接受義務教育，因為上海市公辦學校的入學條件非常嚴格。外來人口必須提供在本地正式工作的有效證明（勞動合同）或社會保險繳費記錄，其子女才可以在上海市的公辦學校就讀。①但是，很多外來人口并沒有穩定的正式工作，也沒有交納社會保險，他們的子女就只能在打工子弟學校接受教育，這些學校的學習條件簡陋，老師水平低，上課也不穩定，教學水平整體較差。除此以外，外來人口的子女在高中入學的問題上面臨更加苛刻的條件。即使對于少數能夠在當地就讀高中的外來人口子女來說，絕大多數也不能在當地參加高考。

二、戶籍制度改革的難點分析

進入21世紀以來，越來越多的學者認識到城市中外來人口無法享受遷移地的公共服務，是對社會公平的嚴重損害，是制約我國城鎮化進程的主要因素，然而戶籍制度改革的步伐卻雷聲大、雨點小。迄今為止，農民工和外來人口的主要遷移地仍然設立嚴格的入戶門檻，對外來人口的公共服務歧視并沒有改變。究竟是什么原因制約著戶籍制度改革？本文認為主要有以下三點原因。

首先，戶籍管理上嚴重分權，權利主要集中在地方政府，而地方政府并沒有很強的改革動力。20世紀80年代以來，中國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，②地方政府可以在其管理權限內制定當地的戶籍政策。例如，北京市政府有權決定當地的落戶條件，以及外來人口可以享受到哪些北京市的公共服務。這樣一來，地方政府會從當地的切身利益出發，給那些高學歷、高收入、高資產的群體北京戶籍，因為這些人能給當地帶來更大的經濟貢獻。Song， Y.， “What Should Economists Know about the Current Chinese Hukou System？” China Economic Review， vol.29， 2014.而向農民工提供公共服務，或者允許大量農民工落戶當地，并不符合地方政府的自身利益。換言之，盡管社會各界對戶籍改革的愿望很強烈，但是真正有權利改革的地方政府并沒有改革的動力和激勵。

其次，巨額的改革成本對各級政府的財力是一個巨大的挑戰，抑制了戶籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的財政投入。2011年國務院發展研究中心課題組在重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市進行了實地調研，對農民工融入城市的具體成本作過測算，包括各類社保投入、公共服務投入、住房保障投入等，一個典型的農民工（包括相應的撫養人口） 市民化所需的公共支出成本總共約8萬元。李芙蓉、麻曉剛：《新型城鎮化背景下農民工市民化的制度性障礙因素研究》，《改革與戰略》2013 年第9期。

最后，大城市環境承載能力相對飽和，放開戶籍可能會引發更嚴重的“大城市病”。如果放開大城市戶籍，很可能導致外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環境的惡化和交通的擁堵。這使得大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問題上采取非常審慎的態度。

三、戶籍制度改革的政策建議

基于上文對戶籍制度改革的難點分析，筆者認為在中期內戶籍制度仍然會繼續存在，大中城市的戶籍不可能全部放開。在這種背景下，本文提出以下幾點戶籍制度改革的基本思路和政策建議。

第一，戶籍制度改革需要中央政府的頂層設計，給予地方政府更多的政策激勵。地方政府考慮的主要是當地的經濟發展和本地人口的就業問題，往往會忽視外來人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要從全局著眼，對外來人口在大中城市的落戶提出明確要求，可以把城市對外來人口提供的公共服務水平納入當地政府官員的政績考核指標，指導并激勵地方政府逐步放松戶籍管制，對長期居住在當地的外地戶籍人員給予落戶。

第二，逐步建立政府、企業和個人三方市民化成本共擔機制，減輕政府公共服務支出財政壓力。一方面，要充分發揮企業和農民工本人的支付能力，支付相應的市民化成本。可以通過建立土地流轉市場為農民工進城積累啟動資本，使農民工個人也有能力承擔一部分市民化的私人成本，包括城鎮定居家庭生活消費支出、子女和自身的教育培訓等費用。另一方面，還需要各級政府統籌協調財政開支，建立健全戶籍制度改革的成本分擔機制，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。李振京、張林山：《我國戶籍制度改革的主要問題與總體思路》，《宏觀經濟管理》2014年第3期。

第三，通過區域和產業政策的協調讓中小城市分擔大城市戶籍改革的壓力。例如，京津冀協同發展以打造環渤海經濟新引擎就是減輕北京市戶籍改革壓力的一項探索。由于我國區域發展的極度不平衡，農民愈想落戶的城市，愈難落戶；農民愈不想落戶的城市，愈容易落戶。如東部大中城市不僅就業機會多，而且公共福利質量高，深受農民的喜愛。許經勇：《推進戶籍制度改革面臨的深層次問題》，《吉首大學學報 （社會科學版）》2013年第6期。與之相反，中西部地區就業機會少，工資相對低。因此，若要實現中西部小城市分擔大城市戶籍改革的壓力，就要致力于縮小不同區域、不同規模城市經濟社會發展水平的失衡，在中西部為勞動者提供更多的就業機會。

第四，逐步放松大中城市的落戶條件與逐步增加向外來人口提供公共服務應該同時進行，兩手抓，兩手都要硬。誠然，考慮到人口規模、資源緊缺、交通擁堵、環境污染等問題，短時間內放開大中城市的落戶并不現實。2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，我國提出各類城市具體的城鎮化路徑。即：將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。盡管大城市放開落戶目前并不現實，但是這并不妨礙逐步實現公共服務的均等化。例如，很多大城市現在實行了積分入戶制，達到某個積分值即可申請入戶。筆者認為，可以探索把積分和在目的地城市享受的公共服務聯系起來，如達到某個積分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立學校的教育等等。這樣一來，盡管很多外地戶籍人員無法拿到當地戶口，但是可以享受更多的公共服務，這才是戶籍改革的核心和重點。

四、結論

戶籍制度是阻礙我國當前勞動力要素市場化的主要因素，是制約新型城鎮化建設的主要障礙。本文認為，戶籍制度改革的核心是公共服務的逐步均等化，使無論何種戶籍屬性的居民在同一地區內享受到同等的公共服務與各種社會福利。此外，戶籍制度改革是一個長期的系統工程，還需要很多與戶籍制度改革相配套的政策措施，如區域政策、產業政策、財政政策等等。只有這些政策共同作用，協調實施，才能真正推進“人的城鎮化”，進而促進我國經濟健康持續發展。

作者單位：中國人民大學經濟學院；中國人民大學企業與組織研究中心