云南新型小城鎮建設研究

向萍

引言：黨的十八大提出了要走中國特色新型城鎮化建設的道路，新型城鎮化建設成為了當今社會各界高度關注的焦點。小城鎮的高效高質建設亦是云南實現全面小康、以及實現現代化的重大主題，但建國以來，云南小城鎮建設推進比較滯后，制約著云南經濟的快速發展。本文基于此點，著重討論了云南省小城鎮發展的現狀以及存在的問題，本著解決這一系列問題的原則，嘗試性地為云南新型小城鎮建設提出了相關的政策建議。

一、云南小城鎮發展的現狀

小城鎮常常被形容為一種城鄉過渡體，介于城鄉之間。袁中金認為，“城市和鄉村是性質不同的兩種社會，經濟與景觀實體，兩者在空間上具有比較明確的管理界線，而小城鎮恰恰介于二者之間。”

截至2010年底，云南省共有1287個小城鎮。具體地，1998—2010年，云南省的建制鎮由397個增多到595個，鄉集鎮卻由1171個減少為692個；全省小城鎮的建成區面積達九百多平方公里。

在云南省“十二五”期間，云南省的城鎮化增速明顯，城鎮人口迅速增加，城鎮化率也得到了大幅提高。

2001—2010年，全省的常住人口城鎮化率，提高了113.4個百分點。全省戶籍人口城鎮化率從2001年的162.3%上升到2010年的165.6%，提高了33個百分點。

其次，云南省的城鎮群初步成形，其主體形態作用得到展露，形成了六大城市（鎮）群。具體地，全省的核心城市群為滇中城市群，滇中城市群為全省的城鎮化進程起到了領頭羊的作用。作為全省城鎮化率最高的區域，該城市群群內的城鎮規模相對較大，經濟發展水平比較高。此外，滇西、滇東南、滇東北、滇西南、滇西北五個城鎮群則處于培育和初步發展的階段。

二、云南小城鎮建設存在的問題

由上分析，我們可知云南省城鎮化進程得到了不斷加快，但在地理與自然環境、歷史文化與經濟發展等因素的綜合影響下，使得云南省的城鎮化基礎較中東部較差。具體地，云南城鎮化建設中存在的主要問題主要為以下六個方面：

（一）小城鎮的城鎮化建設落后，整體水平低于全國平均水平

截至2013年，云南省常住人口城鎮化率為404.8%，而全國平均水平為537.3%，整整低了全國水平132.5個百分點，戶籍城鎮化率為272.4%，全國平均水平為357%，低于全國水平85個百分點。城鎮化質量并未提高，城鎮化質量問題應列為目前云南省鎮化發展必須解決的首要問題。

（二）人口城鎮化明顯低于土地城鎮化

2001—2012年，云南省城鎮建成區的面積增長了134個百分比，而城鎮人口增長了68個百分比，人口城鎮化速度大大落后于土地城鎮化。此外，建設用地呈現出粗放低效的現象，城鎮的“攤大餅”擴張現象四處顯露。許多地方的融資方式存在嚴重問題，通過過度依賴土地出讓收入，土地抵押進行融資，從而推進城鎮建設，最終加劇了土地粗放利用，導致大量耕地資源大大浪費。即使城鎮建成區得到快速增長，但集聚的人口卻很滯后。

（三）城鎮的規劃建設及管理水平有限，仍有待提高

重經濟輕環境，重城建輕管理等問題普遍存在于城鎮建設中。主要表現為，日趨突出的交通擁堵問題，處理能力不足的城鎮污水和垃圾問題，日益加劇的環境污染問題，運行效率不高的城市管理問題，城鄉結合部的外來人口聚集區環境差，供給能力不足的公共服務問題等等。

此外，關于城鎮特色建設的引導不夠到位，未能完全體現云南省多民族、生態環境良好的沿邊特色。

（四）配套體制機制不夠完善

現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，對農業轉移人口市民化、城鄉一體化形成制約，阻礙了城鎮化的健康發展。

（五）城鎮產業發展的支撐能力不足

產業支撐能力弱的問題普遍存在于云南省小城鎮建設中，二、三產業發展滯后，沒有起到增加財稅收入的作用，也沒有促進城鎮就業率提高。企業規模小，園區建設慢，布局散，產城互動弱，產業集聚效應并未得到充分發揮。

（六）農業轉移人口與城鎮居民社會福利享受程度不一致

截至2013年底，云南省戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低了132.4個百分點。農民工及其隨遷家屬、城中村居民、失地農民等尚未享受城鎮居民享有的基本公共服務，譬如：教育，醫療衛生，就業，保障性住房養老等諸多方面。

三、云南小城鎮發展建設的解決對策

（一）創新城鎮發展模式

云南小城鎮要發展，可以轉變建設的用地方式，充分發揮本省地理自然環境特征，創新城鎮發展形態；利用低丘及緩坡土地，保護耕地引導城鎮上山；促進重點城鎮功能的升級，同時注重區域協調與區域協同發展；優化城鎮空間的布局，保護生態拓展城鎮空間，加強試點新市鎮的建設，從而探索云南城鎮發展的特色新模式。

（二）促進重點城鎮功能升級

針對云南省重點城鎮，可以實行優先發展重點城鎮，完善重點城鎮功能。首先，可以推進縣改市，加大縣級城市公共服務功能；其次，可以推進鎮（鄉）改街，村改居，即村委會改為居委會、社區委員會，實現城鄉統籌發展；最后，促進重點城鎮的功能升級，可以通過試點，進行新市鎮建設。

（三）推進健全農業轉移人口基本公共服務保障體系

首先，必須維護保障轉移人口的各項權利，保障其宅基地使用權、林地承包權、林木所有權、農房所有權、繼續保留農村土地的承包經營權、原戶籍地計劃生育政策、原農村集體經濟組織資產收益分配權等權益；其次，必須保障其與城市居民享有同樣的權利，譬如：養老、教育、城鎮住房、就業、醫療等權利；加快城鄉就業、教育、社保、醫保、住房等一系列保障體系的建設。

（四）建立多元化的投融資體制

首先，必須加大公共則政投入力度。政府應加大對整合鄉鎮基礎設施建設的投入資金，可以建立小城鎮建設所需要的專項資金；其次，可以通過市場機制來吸引社會資金對小城鎮建設的投入；最后，應加大金融信貸支持力度，各級政府可以通過與各大銀行金融機構的合作，從而促成各種在滇金融機構加大對小城鎮的貸款規模。

（五）積極培育特色鮮明的主導產業

通過主導產業累計和循環的更替過程，依據城鎮要發展，必須依托區域分工的理論；各區域的發展過程中，應按比較利益原則，充分發揮區域優勢，進行區域專業化生產。由于云南的自然、人文資源有鮮明的特色，可以從這一特色大力發展相關的主導產業，如人文旅游小城鎮以及自然觀光旅游小城鎮的建設發展，最終建設為“一鎮一業”的特色小鎮，從而提高云南新型小城鎮建設的質量，推動云南經濟的發展，帶動各層的就業，真正有效地統籌城鄉發展，縮短城鄉差距，朝著和諧健康的社會秩序與經濟不斷發展。

參考文獻

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[4]張秋云. 云南小城鎮建設與發展研究[J].昆明理工大學，2011.

（作者單位：云南民族大學經濟學院）