農村社區公共品供給機制創新

高振　楊晏　蘇萍　韓鵬云

我國農村社區公共品供給在國家治理和村莊治理方面出現了諸多問題，而同屬東亞的日本和韓國在歷史上與我國有相似國情，兩國開展的新村運動取得了開發農村、發展農村的重大成效，值得我國學習和借鑒。

一、日韓新村運動中農村社區公共品供給的治理經驗和共通邏輯

（一）日本新村運動中農村社區公共品供給的經驗

1955年日本開展的第一次新村建設主要做了三項工作，一是確定推行區域，二是建設新村推進體制，三是加大對新村建設的資金扶持力度o1967年日本制定了針對農村的“經濟社會發展計劃”，稱為“第二次新村建設”。在兩次新農村建設運動中，日本農村社區公共品供給呈現出兩方面的特點：一是供給范圍和覆蓋面廣。二是供給品質和效益高。日本農村社區公共品供給的成效來源于兩個方面：

一是國家的高投入、法制化和多樣扶持。日本財政收入中農業一般只占1%，對農業的投入卻占財政支出總預算的10%以上；再加上地方預算支出，財政支農資金超過農業GDP總額。在1961年，日本就以法律的形式確立了《農業基本法》，其后又制定了《農業機械化促進法》《農業振興法》《區域農業開發法》等系列支農惠農政策法規，為農村公共品供給提供了法律依據和保障。日本對農村社區公共品供給的扶持具有層次性和多樣性，包括了農業建設公共事業補助、農業現代化設備補助、農業合作組織支持、農業貸款貼息等多方面。

二是農協和土地改良區的重要治理作用。農協是由從事農業生產的農戶或公司法人所組織起來的群眾組織，日本99%的農戶都參與其中并得到政府多方面的扶持，農協可以通過影響選舉、直接參與、個人聯系、大眾宣傳與大眾動員等多種途徑表達公共服務和公共品的需求；另外一個具有重要影響的組織是土地改良區。一般程序是先從村社單元中選出代表參加土地改良區的代表會議，由代表會議選舉出參加總代表會議的成員，組成土地改良區的最高決策機關，所有的基礎設施建設項目的事項皆由總代表會議來決定，而具體執行的過程則由其下屬的理事會來操辦，監督由監事會來負責。同時土地改良區還組織農民對公共品項目進行維護和管理。

（二）韓國新村運動中農村社區公共品供給的經驗

韓國開展“新村運動”歷經了三個相互承繼的階段。第一階段是初期階段，大約從1970年至1973年，重點投向農村基礎設施建設，著力改變農村的居住和生活條件。第二階段是擴散和提高階段，大約從1974年至1980年左右。在前期的基礎上，政府對不同類型的村莊采取了不同的推進策略，如基礎村繼續致力于改善生產生活環境，自助村主要著眼于發展農業多種經營。第三階段是自我發展階段，自20世紀80年代一直持續至今。政府開始調整新村運動的各項政策，逐步走向了精神文明和鄉村共同體意識建設方面，既注重經濟開發，又注重村莊的個性化建設。

韓國新村運動經過幾十年的努力，改善了農民的生產生活環境，同時，集體倫理建設和精神風尚也發生了重大的轉變。主要有以下兩點經驗：

首先，政府是農村社區公共品的主要投入者和推動者。自20世紀70年代新村運動之始，政府的投資總額不斷呈現上漲趨勢，從1979年開始超過四千億韓元，并且政府提供了大量的低息或無息貸款給鄉村。20世紀90年代之后，韓國政府又推出了針對農村發展的多種專項事業支持，各級政府分別進行了大規模投入；另外還專設了健全的組織領導體制進行推動，專門成立了中央新村運動咨詢與協調委員會來進行統籌協調。

其次，韓國農村社區公共品供給的成功來源于村莊和農民的組織及參與。村莊成立了發展委員會，負責新村發展的計劃和具體執行工作，同時村民大會選舉一男一女兩名“新村領袖”，新村領袖對公共品項目的選擇和執行都能代表農民的利益提出建議和意見：在此之外，農民協會及新村婦女協會、青年協會等組織，在政府和農民之間充當了中介組織的作用，為新村運動的開展做出了重要貢獻。

（三）日韓農村社區公共品供給經驗的共通邏輯及啟示

日韓新村運動在農村社區公共品供給中具有不同的舉措和特征，但也存在著邏輯上的共通點，主要表現在兩個方面：

一是國家治理必須在農村社區公共品供給中發揮“外生”發動作用，建立起明晰的治理規則。農業自身具有弱質性，完全依靠自身的資本積累不能解決農業和農村發展改造問題，必須由公共財政進行重點扶持。兩國皆在公共品供給上進行了大規模投資，且都具有針對農村社區公共品供給的公共財政體系和較為完善的財政轉移支付制度，能較好地平衡責權關系：兩國對公共品的供給都能不斷動態化，具有戰略前瞻性和長久規劃，能持續滿足農村社會的需求；兩國還加強了對鄉村建設智力資源的培育，支持鄉村精英發揮積極作用，從而服務于公共品的供給。

二是村莊治理在農村社區公共品供給中發揮了“內生”接應作用，具有暢通的參與機制。日韓新村運動中政府在公共品供給中承擔了第一責任人的作用，但最終把建設和落實的主動權交給了村莊和農民，調動起農民的自主精神和參與積極性。首先農民在公共品供給中的需求表達、決策機制健全：其次農民對社區公共品的建造實施、監督管理進行了全程參與i再次一些民間組織如農民協會、青年婦女組織、理事會等都在公共品供給中發揮積極作用。政府可以進行推動，但必須讓村莊在政府力所不能及的地方發揮起自主作用，從而實現共同協作。

二、我國農村社區公共品供給的治理取向

回顧日韓兩國新村運動中關于農村社區公共品供給的經驗，目的在于借鑒其基本邏輯和精神實質，更好地推動我國在公共品供給上的機制創新。

（一）多方推進國家“資源下鄉”

新世紀以來，我國對農村社區公共品加大了投入力度，但在治理規則方面依然需要多方推進。首先是要建立起針對農村社區公共品的公共財政體系，加大投入力度。由于我國農村社區公共品的供給底子薄、基礎差、歷史欠賬多，應借鑒其他國家經驗制定農業投入法等系列法規，將支農職責和投入上升到法律層面，確保各級政府成為供給的資金來源主渠道，同時逐步提高財政支農資金比例，為公共品供給提供穩定持續的財政保障：其次是理順供給的權責關系，探索轉移支付路徑和資金整合機制創新。合理劃分各級政府之間的供給權責是農村社區公共品充足供給的前提條件，應按照供給效率高低及受益范圍大小等原則來劃分事權，逐步進行財政體制改革，增加地方提供公共品的能力；應逐步增加轉移支付總量。針對中西部落后地區應加大轉移支付比例，確保地區差異不會越拉越大；應從行政組織機構改革入手，積極探索支農資金的整合。再次是加大對基層組織的監督規訓力度。部分地方政府在國家向鄉村社會供給公共品項目時，往往會從中謀利乃至成為國家“資源下鄉”的過濾方和分肥方，對此國家應高度重視，逐步加強行政監督體制建設，對其進行嚴格監督和規訓。

（二）加強村級組織和農民合作力建設

農村社區公共品供給與農民生產生活密切相關，要實現供給的良好績效，必須要加強村級組織建設，培養起農民的組織合作及參與意識。首先是加強村級組織的權威和治理能力，為供給打造良好的平臺。后稅費時代，村級組織日益喪失了權威和資源配置能力，成為無責無權的空殼。但村級組織最了解村莊社區的需求，也是農民表達需求、決策管理的基本單位，在公共品供給中具有基礎性作用。其次是扶持和培育各類民間組織和積極分子，使其為農村社區公共品供給貢獻力量。村莊范圍內各類的理事會組織、青年組織或婦女組織能聚合各類村莊資源并做出符合村莊實際的選擇，能提高村民對共同體的認同感和歸屬感，服務于公共品的組織合作。另外還應重視村民代表、老黨員、老教師或老干部等積極分子的作用，他們具有較強的公益心，應給予重視并支持其參與到公共品供給的過程中來。再次是培育農民的組織合作及參與意識。應充分利用村莊的社會資本存量，建立村莊制度規范，一方面來約束和引導農民的行為，另一方面激發起農民的熱情和主人翁意識。

（三）資源和組織對接

稅費改革之后，“一事一議”陷入“三難”困境。針對此，2008年中央選擇了若干省份開展全省范圍的“一事一議”財政獎補試點，并于2010年將財政獎補試點擴大到全國27個省份。2011年起，一事一議財政獎補工作在全國所有?。▍^、市）展開。所謂“一事一議”獎補，指的是各級政府通過財政轉移支付資金對村莊開展的公益性產品按照比例進行獎勵補貼，開展即可按照項目總投資獲得40%～60%（各地標準有浮動）的財政獎補資金。“一事一議”獎補政策的推出破解了農民籌資難的問題，使陷入無效的“一事一議”重新發揮了重要作用，達成了村莊范圍內的集體行動。自獎補制度在全國推廣以來，受到普遍歡迎，成為國家和村莊協同治理的良好開端。

筆者認為，應將國家轉移到農村社區公共品的資源對接到村莊組織這一承接載體，打包注入“一事一議”的政策框架內，村莊“自行點菜”，由國家“埋單”，進一步實現國家與村莊的協作。一方面剝離農民籌資的負擔，使政府財政完全擔負起公共品供給的資金需求，使農民能共享經濟社會發展的紅利，另一方面在國家財政資金支持下，能拓展“一事一議”的供給范圍，村莊可以在村民自治的框架內通過民主決策和民主管理，參與到公共品的需求表達、決策乃至管理監督中去，這樣還能推動基層民主建設，增加農民對政府政策的認同感。當然政府應出臺相關制度對農村社區公共品項目的財政轉移資金的使用、管理等進行監管，相關職能部門也應切實履行對具體公共品項目的指導和服務職責，還需建立起監督管理和績效評估制度，以全面提升公共品供給項目的質量及效率。

責任編輯：楊家海