陳錫文：農(nóng)村土地改革不能突破三條底線

我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中，“三農(nóng)問(wèn)題”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）迅速升級(jí)為“四農(nóng)問(wèn)題”（新加農(nóng)民工問(wèn)題），并已成為目前備受關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，三農(nóng)（或四農(nóng)）問(wèn)題的改革究竟面臨著什么樣的困境，潛力又在何方？

2014年1月4日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在清華大學(xué)舉辦的三農(nóng)論壇上發(fā)表報(bào)告。結(jié)合十八屆三中全會(huì)有關(guān)三農(nóng)問(wèn)題的改革決定，陳錫文認(rèn)為，必須把三農(nóng)問(wèn)題放在整個(gè)城鄉(xiāng)的大結(jié)構(gòu)下進(jìn)行改革。對(duì)于農(nóng)村土地制度的改革，他認(rèn)為，由于現(xiàn)行法律的限制，改革必須突破現(xiàn)有法律框架，要么修改法律，要么得到人大或國(guó)務(wù)院的授權(quán)搞試點(diǎn)改革。但有“三條底線”不能觸碰：集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益。對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革，陳錫文認(rèn)為要堅(jiān)持農(nóng)戶主體；在推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，既要重視效率也要重視實(shí)際和公平。他認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，必須要有“歷史的耐心”。

農(nóng)村土地制度改革有三條底線不能突破

在土地問(wèn)題上，我主張，規(guī)劃高于所有權(quán)，這在全世界都是一樣的。我認(rèn)為，在土地資源配置上，必須在規(guī)劃允許的條件下，再發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。因?yàn)橥恋厥欠诸惖模修r(nóng)地、建設(shè)用地（包含農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地），城鎮(zhèn)建設(shè)用地有商業(yè)貿(mào)易用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地，還有各種各樣的劃撥的供應(yīng)性問(wèn)題。不能跨界使用，這是土地規(guī)劃的作用，在這個(gè)意義上就形成了土地的管制制度的基本內(nèi)容，即用途管制，所以只有在符合用途管制的前途下，市場(chǎng)才能發(fā)揮作用。

到2013年9月，我國(guó)84個(gè)重點(diǎn)建設(shè)城市的地價(jià)，平均大概是3600多塊錢(qián)每平方米；但是商業(yè)用地（包括寫(xiě)字樓等）的平均價(jià)格是6000多塊錢(qián)一平方米；住宅用地的價(jià)格接近每平5000塊錢(qián)；而工礦企業(yè)用地不到700塊錢(qián)。所以你怎么可以拿著工礦企業(yè)的用地去蓋寫(xiě)字樓、商場(chǎng)？這當(dāng)然是不允許的。

所以要非常準(zhǔn)確地理解三中全會(huì)決定中的這些重大判斷和要求。第一，對(duì)于土地制度來(lái)說(shuō)，因?yàn)槲覀冇屑w所有制，改革就必須考慮到對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)有什么影響。

第二，對(duì)于農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)制度來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。《土地承包法》明確規(guī)定，家庭承包土地的主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。

第三，農(nóng)村社會(huì)管理是依托村莊進(jìn)行的村民自治。自治的范圍和土地所有權(quán)的范圍非常緊密地結(jié)合在一起。所以，土地制度改革要考慮到對(duì)農(nóng)村其他重要制度會(huì)產(chǎn)生什么影響，要把頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河結(jié)合起來(lái)。如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，那么最后的結(jié)果，可能就不是你所需要的。

所以，總書(shū)記農(nóng)村工作會(huì)議上提出“四個(gè)不能”：土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了。要繼續(xù)維持農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織制度，要保證現(xiàn)有的耕地基本上保持穩(wěn)定、保持糧食能夠繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。總書(shū)記講的“謀定而后動(dòng)”是非常重要的，一些基本的方向要給它確定下來(lái)，這樣才能不斷地往前推進(jìn)。所以他也講，土地制度改革要有“三條底線”：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

所以決定出來(lái)之后，當(dāng)初社會(huì)上的輿論對(duì)土地問(wèn)題反映是最強(qiáng)烈的，有些人就以為這下好了，可以到農(nóng)村去買(mǎi)地、買(mǎi)房子去了，農(nóng)地可以隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地了，這些想法顯然和決定的精神是不符合的，應(yīng)該深入調(diào)查，精心設(shè)計(jì)。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革要堅(jiān)持集體所有和農(nóng)戶主體

另外一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)制度和經(jīng)營(yíng)主體的問(wèn)題。很多人認(rèn)為家庭看起來(lái)似乎沒(méi)有什么活力了，但只要看看全世界農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，都是以家庭作為經(jīng)營(yíng)主體的。家庭作為一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本單位，有它的規(guī)律在。

美國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)是最發(fā)達(dá)的，美國(guó)確實(shí)有農(nóng)業(yè)公司，但也是家庭公司。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的官員給我介紹說(shuō)，這是為了規(guī)避遺產(chǎn)稅，因?yàn)槊绹?guó)的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模都很大，尤其中西部地區(qū)盛產(chǎn)糧食大豆的這些農(nóng)場(chǎng)，往往有三四千英畝。為了避免過(guò)高的遺產(chǎn)稅，而被迫注冊(cè)家庭性農(nóng)業(yè)公司。比如老爺子當(dāng)董事長(zhǎng)，老太太當(dāng)總經(jīng)理，兒子當(dāng)種農(nóng)技師，媳婦就當(dāng)總會(huì)計(jì)師，注冊(cè)完了它就是個(gè)公司，好處在哪里？老爺子去世之后，兒子接班，從公司意義上就是更換法人代表，沒(méi)有遺產(chǎn)問(wèn)題。所以這次三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的就是家庭，特別強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位。

從農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度這個(gè)角度來(lái)講，之所以能夠把集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)變成家庭承包經(jīng)營(yíng)，那是因?yàn)槲覀儗?shí)行了兩權(quán)分離：集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)承包權(quán)分離了。這次農(nóng)村工作會(huì)議上花了非常大的篇幅來(lái)論述“三權(quán)分離”（承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離），要求落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，農(nóng)戶作為農(nóng)村集體土地的承包者的地位是任何人不能替代的，但是這樣并不是說(shuō)你承包你一定要經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民早就創(chuàng)造了一個(gè)辦法：我承包了土地，我打工去，不經(jīng)營(yíng)，我流轉(zhuǎn)了，但他不會(huì)放棄作為承包者的地位。他流轉(zhuǎn)給別人的僅僅是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

因此，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制方面的改革，有兩點(diǎn)要堅(jiān)持：

第一，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有；第二，堅(jiān)持農(nóng)戶作為土地承包的主體。農(nóng)民承包了土地，流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，由農(nóng)戶自己決定，農(nóng)民得到的是承包權(quán)，抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)槌邪鼨?quán)是由身份為依據(jù)的，是由本人作為這個(gè)組織的成員構(gòu)成的，成員權(quán)當(dāng)然是不能抵押的，能抵押的就是經(jīng)營(yíng)權(quán)。而經(jīng)營(yíng)權(quán)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，就是一個(gè)現(xiàn)金流，每年要提供產(chǎn)出，它和土地作為不動(dòng)產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系。這樣的話，不會(huì)傷害到農(nóng)村農(nóng)民作為承包者的權(quán)益，也不會(huì)傷害到農(nóng)村集體土地。

目前我國(guó)大概有將近四分之一的農(nóng)地，進(jìn)入了流轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，別的主體也可以介入。這樣才有了三中全會(huì)決定中提出的：既明確肯定家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)中的基本經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)可以共同發(fā)展。這個(gè)表述就有點(diǎn)像我們基本經(jīng)濟(jì)制度所說(shuō)的，以公有制為主體，各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

我國(guó)目前有兩億三千萬(wàn)承包農(nóng)戶，大約有四千五百萬(wàn)承包了土地的農(nóng)戶不種地了，他把地都給流轉(zhuǎn)出去了。但是到什么程度才能讓一億八千萬(wàn)農(nóng)戶減到兩千萬(wàn)戶以下？這樣的話，20億畝土地，每戶大概可以百畝。但是，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我們的農(nóng)業(yè)還是依靠大量的小規(guī)模農(nóng)戶，主要的農(nóng)產(chǎn)品還是要靠他們來(lái)提供。目前有三億畝土地流轉(zhuǎn)，但其中的兩億畝是轉(zhuǎn)到別的戶里去了，真正轉(zhuǎn)到集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)或企業(yè)經(jīng)營(yíng)的，就一億畝。

所以根據(jù)這種情況，第一，什么時(shí)候也不能忽視農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展；第二，一定要考慮到新的經(jīng)營(yíng)主體是多種多樣的，要同等重視。第一種是負(fù)責(zé)提供農(nóng)產(chǎn)品的主體；第二種是提供各種各樣的服務(wù)的主體，沒(méi)有后一類主體，前一類主體的效益是無(wú)論如何提不上去的。

推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)既要重視效率也要重視實(shí)際和公平

有人做過(guò)調(diào)查研究，中國(guó)兩個(gè)收割機(jī)的利用效率，從時(shí)間和面積來(lái)講，比美國(guó)、加拿大農(nóng)場(chǎng)都好，因?yàn)椋皇欠N自己的地，是給人家種。于是現(xiàn)在越來(lái)越多的地方出現(xiàn)了這樣一種“青島模式”，把耕、種、收這些環(huán)節(jié)花錢(qián)請(qǐng)人家來(lái)弄，這叫代耕或托管。農(nóng)業(yè)機(jī)械化極大地提高了土地利用率，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，極大地降低了他的勞動(dòng)強(qiáng)度。這種形式，全國(guó)都有，規(guī)模不等。所以適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)加上全面的機(jī)械化非常重要的一種模式，這樣我們就能做到以擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)耕地規(guī)模的限制。

幾十年內(nèi)我們大概做不到像其他國(guó)家那樣，一個(gè)農(nóng)場(chǎng)弄幾萬(wàn)畝地，但是努努力，若干年后，百八十畝地大概還是可以的。所以為什么中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這“適度”就是指，只能從各地的實(shí)際出發(fā)。因?yàn)楦鞯氐馁Y源是不一樣的，各地的城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況也是不一樣的，各地的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)也是不一樣的。

例如，日本這兩年也在推規(guī)模經(jīng)營(yíng)，他們面臨的壓力比我們要大得多。2010年有261萬(wàn)農(nóng)民工，年齡超過(guò)65歲的占到62%，70歲以上的有80萬(wàn)。當(dāng)時(shí)他們說(shuō)，再過(guò)5年，就沒(méi)有人種地了。但是政府說(shuō)，你只要把地租出去，政府就給你代耕。尤其是安倍去年10月在其施政演說(shuō)里面專門(mén)講到，要把市町村一級(jí)，由政府出面設(shè)立土地銀行，把農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存進(jìn)去，由銀行幫你租出去。

再比如上海的情況，自2007年始，上海家庭農(nóng)產(chǎn)平均規(guī)模是130多畝。但是到2012年，這個(gè)規(guī)模不僅沒(méi)有擴(kuò)大，反而縮小到113畝，現(xiàn)在比那會(huì)兒更小了。這就是因?yàn)椋彝マr(nóng)產(chǎn)在當(dāng)?shù)爻闪藗€(gè)好職業(yè)，收入不低。比如，113畝地，一年兩季的話，每畝七百五到八百塊，一年的收入就有八九萬(wàn)。上海城鎮(zhèn)居民的人均收入是八萬(wàn)塊錢(qián)，所以搞農(nóng)業(yè)的收入比城鎮(zhèn)居民還高。所以在這種條件下，你去擴(kuò)大規(guī)模，顯然是不可能的。

所以，規(guī)模跟效率很有關(guān)系，但是規(guī)模跟實(shí)際和公平關(guān)系更密切。上海松江的書(shū)記說(shuō)，他完全可以搞個(gè)兩三千畝的家庭農(nóng)戶，每年能有兩三百萬(wàn)的收入。那么，到底是搞一個(gè)1000畝地、年收入80萬(wàn)的農(nóng)場(chǎng)好，還是搞10個(gè)10¨0畝地、年收入8萬(wàn)的農(nóng)場(chǎng)好？在中國(guó)就業(yè)問(wèn)題還這么大的情況下，后一個(gè)更好。所以他說(shuō)，后一種不僅解決了效率，而且講究了公平。推進(jìn)規(guī)模治理，必須特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，因?yàn)樗鼤?huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)成本的介入，這對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有非常大的幫助。

前面說(shuō)的是大田，大田需要大機(jī)器來(lái)服務(wù)，成本高，但是對(duì)那些精巧的農(nóng)產(chǎn)品，情況就不同了。比如種草莓，如果在增長(zhǎng)季節(jié)，每戶種一畝地的話，會(huì)累得要死，可能還忙不過(guò)來(lái)。這跟規(guī)模沒(méi)有太大關(guān)系，規(guī)模決定收入，但是對(duì)于這些鮮活產(chǎn)品，蔬菜、水果、鮮花、盆景等等，決定其效益的是品種、養(yǎng)殖技術(shù)以及營(yíng)銷。

而這三樣?xùn)|西往往都是一般農(nóng)戶沒(méi)有的，但是如果他們發(fā)現(xiàn)附近有，或政府專門(mén)培養(yǎng)了一批素質(zhì)高的農(nóng)民掌握了這些技能，那么完全可以通過(guò)一些方式把這些技術(shù)放大、推廣，這樣就會(huì)出現(xiàn)一些非常受歡迎的鮮活產(chǎn)品的合作組織。比如用這種方式培養(yǎng)出的草莓，3公斤包裝在一個(gè)木盒里，個(gè)大、味甜，每盒1100多塊錢(qián)。企業(yè)有很多商務(wù)洽談，你不能老讓人坐著，總得有個(gè)茶歇，弄點(diǎn)糕點(diǎn)放上這種草莓，好得不得了。所以，通過(guò)農(nóng)民合作組織的辦法，可以解決三個(gè)制約的問(wèn)題。

再比如國(guó)外那些現(xiàn)代化的雞場(chǎng)，三層高，每一層有雞籠8000個(gè)，只有兩根管子和一個(gè)傳送帶，一個(gè)管子往里送飼料，一個(gè)管子往外送糞，傳送帶就是雞蛋，你會(huì)看到雞蛋滾滾而走，一年8億個(gè)雞蛋。現(xiàn)代化到這種程度，對(duì)投資和管理要求都很高，這不是我國(guó)一般的農(nóng)民或很多組織能做得了的，那就得引進(jìn)社會(huì)資本，讓工商企業(yè)跟農(nóng)民一起干。

由于各地資源稟賦不同，各地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品品種不同，用一個(gè)模式解決不了。剛才我講的三類：大田的、鮮活產(chǎn)品和規(guī)模化養(yǎng)殖，都是公司經(jīng)營(yíng)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中可能還有更多，更好的方式，所以要通過(guò)實(shí)踐去檢驗(yàn)、去尋找。這個(gè)過(guò)程將會(huì)很長(zhǎng)很長(zhǎng)，但千萬(wàn)不要著急，我國(guó)60多年來(lái)的基本教訓(xùn)，就是著急，一著急就出事，多少年緩不過(guò)來(lái)。