湖北省林地變化原因分析及管理對策

林成軍 馮順柏 江騰宇 楊安 沈雙莉

摘要：根據湖北省林地年度變更調查數據（2013），詳細分析了湖北省林地資源2010～2012年度變化情況、變化原因及林地保護管理過程中存在的問題，提出了加強林地保護管理的建議。

關鍵詞：林地保護；林地管理；林地對策

中圖分類號：S7572文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2014）04-0028-04

林地年度變更調查是貫徹落實《全省林地保護利用規劃綱要（2010～2020）》的具體措施，是落實湖北省生態立省，實施“綠滿荊楚”行動的重要保障，是實施政府目標考核的重要依據，對提高全省林地監管能力，加強林地保護利用管理，具有重要意義。全省林地年度變更調查，是在全省林地“一張圖”（以下稱林地數據庫）的基礎上，按年度開展的林地范圍和林地保護利用等變化情況的調查分析，重點對林地范圍、林地利用狀況（地類）以及林地管理屬性等內容進行變更調查，最終形成林地更新數據庫，并通過林地年度變更調查試點，探索林地變更調查技術方法，解決關鍵技術難點，建立省、市、縣上下聯動、職責明確、高效運轉的林地變更調查工作機制，逐步完善并最終形成全省林地年度變更調查技術體系和組織體系。本次林地年度變更調查主要依據《全國林地年度變更調查技術方案（試行）》、《湖北省林地年度變更調查實施細則》等相關技術標準，變更時點截止2012年12月31日。通過變更調查，全省共調查變更圖斑308萬個，占全省總圖斑3244萬個的949%，調查變更面積679萬hm2，占林地總面積的705%，形成了新的全省林地“一張圖”，統計了全省林地“一套數”，研究分析了全省林地變化相關情況。

1林地資源變化情況

1.1林地與非林地變化情況

根據林地變更數據庫統計，調查期間由林地轉為非林地的面積140 076 hm2，由非林地轉入林地的面積為113 563 hm2，林地面積減少26 513 hm2，減少面積占前期林地總面積的0.27%。林地面積變化中，造林更新增加林地面積27 735 hm2，自然因素增加4 981 hm2，規劃調整導致林地面積減少18 651 hm2，占用征收導致林地面積減少31 028 hm2，毀林開墾減少林地面積767 hm2，調查因素減少林地面積8 783 hm2。

1.2林地各地類變化情況

全省林地各地類的變化情況如下：有林地面積減少18 871 hm2，疏林地面積減少1 639 hm2，灌木林地面積增加11 805 hm2，未成林地面積減少46 951 hm2，苗圃地面積增加7 761 hm2，無立木林地面積增加23 046 hm2，宜林地面積減少2 044 hm2，林業輔助用地面積增加381 hm2。在林地變化中，有林地、疏林地面積減少，灌木林地、無立木林地面積增加，林地結構有退化趨勢；未成林造林地面積減少，一方面是自然生長轉化為有林地，另一方面是自然災害導致無立木林地增加；苗圃地增加明顯，與各縣市近幾年大力發展花卉苗木產業密切相關。

1.3權屬變化

全省林地權屬變化中，國有林地轉入5 855 hm2，轉出11 463 hm2，凈減5 608 hm2，集體林地轉入1 587 hm2，轉出2 363 hm2，凈減775 hm2；農戶家庭承包經營林地轉入90 969 hm2，轉出95 315 hm2，凈減4 346 hm2；農戶合作經營林地轉入555 hm2，轉出2 386 hm2，凈減1 831 hm2；集體經濟組織經營林地轉入20 768 hm2，轉出34 721 hm2，凈減13 953 hm2。林地權屬變化原因主要是因為城市建設的擴張、工礦企業發展而對國有林地的占用征收，其次是林地流轉使經營權發生變化。

本次林地年度變更調查林地變化總面積為678 975 hm2。其中造林更新面積為110 322 hm2，占變化總面積的1625%，森林采伐面積為16 158 hm2，占變化總面積的238%；規劃調整面積為58 129 hm2，占變化總面積的856%；占用征收面積為39 793 hm2，占變化總面積的5.86%；毀林開墾面積為5 007 hm2，占變化總面積的074%；因災害因素導致的林地變化面積為15 533 hm2，占變化總面積的229%；因自然因素導致林地變化面積為103 229 hm2，占變化總面積的1520%；因調查因素導致的林地變化面積為330 804 hm2，占變化總面積的4872%。

2.2林地分地類變化原因分析

本期變更全省共有678 975 hm2地類發生了變化，其中有林地變化272 909 hm2，占地類變化總量的40.19%；疏林地變化4 763 hm2，占地類變化總量的0.70%；灌木林地變化100 072 hm2，占地類變化總量的1474%；未成林地變化85 661 hm2，占地類變化總量的1262%；苗圃地變化9 279 hm2，占地類變化總量的137%；無立木林地變化面積42 566 hm2，占地類變化總量的627%，宜林地變化面積23 260 hm2，占地類變化總量的343%；林業輔助生產用地變化面積535 hm2，占地類變化總量的0.08%；非林地變化面積139 930 hm2，占地類變化總量的2061%。

地類變化中，有林地變化面積最大，主要變化原因為未成造的自然生長、造林更新、規劃調整變化為有林地。其次為灌木林地和未成林地變化原因主要為未成造的自然生長以及未成林封育地自然轉化為有林地，同時也有較大部分的未成造造林失敗或災害原因，轉化為了無立木林地。林地變為非林地，以及非林地變為有林地變化原因主要為規劃調整、占用征收。在地類變化中，前期調查因素也導致了很大的變化。

2.3典型變化原因分析

（1）調查因素變化。本次調查調查因素變化較大，主要原因有如下幾個方面：一是前期區劃錯劃漏劃，本著有錯必糾，逐步接近實際的原則，本次調查對前期林地落界底圖錯劃漏劃的圖斑進行了查找、判讀和更新，因此產生了調查因素的變化。二是前期未納入的不穩定林地重新納入。由于林地落界時，部分不穩定林地沒有納入林地規劃范圍，此次變更重新納入林地管理范圍，因此產生調查因素的變化。三是農地造林變更為非林地。前期農地造林，特別是平原地區大面積的楊樹面積較大，由于市場形勢的變化，農民在經濟利益的驅使下，重新種植農作物，此次調查將這部分林地調整為非林地，產生了調查因素的變化。

（2）造林更新變化。近幾年，隨著天然林資源保護二期工程、退耕還林鞏固工程、長防林工程、低產林改造工程、中幼林撫育項目、綠色通道生態景觀工程等一系列林業重點工程項目的實施，森林資源得到有效的保護，增加了大量新造林面積。據統計，2010～2012年重點林業工程共實施人工造林約46萬hm2，封山育林19萬hm2，中幼林撫育59萬hm2，對林地和森林的穩定和增加起到了重要的作用。但從本次變更調查數據來看，造林更新的變化面積小于全省造林面積，主要原因一是項目造林成效不理想，受自然及人為因素影響，新造林保存率較低；二是造林面積存在虛報現象；三是此次變更調查中，部分農地造林沒有納入變更范圍，未成林地造林失敗后重新造林等沒有統計，因此調查數據比實際造林面積偏小。

（3）林地占用征收變化。近幾年全省林地占用比較多，主要原因是由于社會經濟發展較快，各縣市旅游、交通以及工業園區等各項工程建設，占用大量的林地，特別是城郊地區，林地面積減少明顯。根據國家林業局下達的林地占用征收指標，全省年征占用林地面積“十二五”末期應控制在056萬hm2以下，2009～2012年共計占用征收林地面積應控制在224萬hm2以下。根據本次調查結果，全省審批占用面積572 hm2，由于南水北調、高速公路等國家工程占用征收林地面積不在全省定額指標之內，除去該部分占用的林地占用面積，占用征收林地基本在控制范圍內。全省林地占用面積中，未批占用的面積依然較大，主要原因為非法采礦、養殖戶臨時占用、農戶建房、新農村建設中的鄉村道路建設、水利建設以及少批多占等，因此要繼續嚴格占用林地管理，加強非法占用的打擊查處力度。

（4）規劃調整變化。全省規劃調整占變化原因的875%，主要原因為近幾年來各種項目、規劃比較多。一是農業結構調整，一部分農地調整為林地，成為速生豐產林基地、經濟林基地等等。二是低丘崗地改造等項目，一部分林地變成了農地。三是農地造林，前期作為林地對待，本次調整為農地，按非林地對待。近年來，由農民自發在農地上造林的，采伐后再種農作物現象比較普遍，特別是平原湖區，導致林地變化幅度較大。

（5）森林采伐變化。全省森林采伐導致的林地變化占變化原因的219%，變化面積14897 公頃。根據全省森林年采伐限額到“十二五”末期應控制在1 0006萬m3以下，截止目前2010～2012年共伐54102萬m3，年采伐21641萬m3，森林采伐控制情況良好，森林年采伐量僅占限額指標2163%。根據林地變更采伐面積，以每公頃采伐蓄積45個立方計算，采伐蓄積量約727萬hm2，小于全省森林采伐量，原因是由于擇伐及間伐強度不大部分在林地變更中無法體現出來。

（7）變化原因的區域分布。林地變化原因中，造林更新變化大的縣市主要是平原丘陵地區，需綠化的造林地塊與采伐更新地比較多，造林潛力大。森林采伐變化面積較大的主要為平原縣市，其次為丘陵縣市，由于速生豐產林到了采伐周期進行采伐從而導致了森林面積的減少。規劃調整變化較大的縣市主要是城鎮發展比較快，受經濟利益驅動，產業結構調整變化較大，主要為平原縣市。占用征收面積較大縣市主要為耕地面積少，且城鎮化發展較快的山區、丘陵，如隨縣、丹江口市、竹山縣等。毀林開墾面積變化較大的縣市主要為人均耕地少，人口密度大，人為活動頻繁的地區，主要為丘陵地區。災害因素面積變化較大的縣市主要為丘陵低山地帶，人為活動頻繁，草木旺盛，管理難度大。林地變化原因中，自然因素面積變化較大的縣市主要為自然條件較好，雨量充沛的丘陵縣市，經過封育或造林能夠自然成林。調查因素較大的縣市主要為山區地帶，山高路陡，調查難度大，少數為技術力量薄弱，造成調查質量較差。區域變化分析如下：

3存在問題和建議

3.1存在的問題

（1）社會經濟快速發展對林地的需求與林地保護矛盾突出。近幾年，全省社會經濟快速發展，在城鎮化和新農村建設的進程中，大量工業園的發展、新農村建設、新修公路、新修水渠等等，對林地的需求不斷增大，林地用地需求遠遠高于林地占用的國家指標，難以滿足各地的需要。同時，由于農田、農地保護比較嚴格，因此只有占用林地，林地保護與林地需求增大的矛盾日益突出。

（2）經費保障不足，技術力量薄弱。目前，我省林地資源動態監測工作尚處于起步階段，各種設備設施才剛剛開始建設，因此在林地變更工作中，要解決資金保障，加強林業人才的引進，確保該項工作持續有效的進行。在林地變更調查工作中，縣級經費大多由縣林業局自籌，工作經費難以得到保障，少數縣市沒有工作經費，給工作帶來了很大的困難，影響了調查的進度和質量。同時，由于林業待遇相對較低，無法留住人才，林業技術力量比較薄弱，特別是市郊區，林地變化比較大，而技術力量反而少，因此給林地變更工作帶來了較大的困難。

（3）軟件存在的問題。林地變更軟件在林地變更調查中起到了重要的作用，統一了各地的操作標準，提高了工作效率。但從全省試點使用情況來看，還存在一些問題，需要進一步的完善。一是軟件無法進行全省的匯總出表，只能通過人工統計，需要耗費很大的工作量、時間。二是對于變化原因填寫不合理的，邏輯檢查時軟件無法檢查出來，如同地類之間的變化，不合理的地類變化等，檢查修改工作量大。三是軟件部分功能需要完善，如面積計算功能，小班檢查修改方式等，在操作上不方便。

3.2林地資源管理的幾點建議

（1）加強林地資源的管理。一是要加強林地保護利用規劃的貫徹實施，劃定生態紅線，要像保護耕地一樣保護林地。依據城鄉建設用地規劃，核清城鄉建設用地擴展邊界和工業發展建設范圍，劃定林地保護界線，制定控制城鄉建設和工業發展使用林地的措施。二是加強林地的執法力度。嚴格依照《森林法》及其實施細則嚴肅查處各種亂占林地、毀林開墾、亂采亂伐，并責令限期恢復森林植被。建立監督、舉報網絡，隨時監督、控制或舉報破壞、擠占林地的行為。三是加強宣傳，提高林地保護意識。采取各種形式廣泛、深入地向全社會宣傳有關法律法規，從認識上增強各級領導及群眾的法制觀念，將林地保護提高到與耕地保護同等重要的地位。

（2）建立長效的林地變更調查機制。林地年度變更調查是一項長期的工作，是實現林地資源年年出數、及時出數的基礎性工作，要統一組織，統籌安排，分工協作，多方參與，每年進行一次林地變更調查，適時更新林地調查數據庫，因此需要建立專門的長效機制，保障該項工作的順利實施。一是要落實經費渠道，通過政府主導，解決各地在推進過程中的經費投入問題。二是加強省、市、縣三級林業專網的建設，加強基礎設施建設，購買軟件和硬件，完善林地動態管理網絡體系。三是搞好基層林業技術培訓，提高基層林業技術人員素質，建立一支適應林地動態管理的技術隊伍。

（3）加強林地“一張圖”的應用。一是各級政府應遵照有關規定把林地管理納入政府領導及林業主管部門領導的目標管理責任制中，并作為政績考核內容，切實加以審計、考核。二是逐步將二類調查、沙化調查、石漠化調查、公益林地等數據庫等整合到一張圖上，嚴格按照“林地一張圖”走下去，逐步適應“一張圖”建設和“批、供、用、補、查”的林地資源管理新形式，盡早實現監管方式，從“以數管地”到“以圖管地”的重大轉變，最大限度的利用林地變更調查成果，提高林地基礎數據資料的社會化的服務水平；三是在林地經營過程中，建議今后盡量以林地變更數據庫為基礎，進行規劃、調查、作業設計、竣工驗收、項目申報等。在每年的林地變更中，可直接根據經營資料進行變更，減少工作量，提高工作效率，確保及時高效的進行林地變更。

（4）因地制宜、分區施策。根據全省山區、丘陵、平原的林業特點，針對不同的區域，采用不同的管理方式，不同的經營模式，針對性的考核方法，從而達到既能保護生態、保護林地，又能充分利用好林地，充分挖掘潛力的目標。如對山區、林業大縣以保有量作為考核的指標，丘陵以林地發展潛力作為考核的指標，平原以林地的新增面積作為考核的指標，從而更加合理、科學的促進林地的保護與利用。

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（責任編輯：唐 嵐）