公共經濟學視角下論水利工程管理體制的改革

王曉紅

引言：中共中央、國務院在“十二五”的開局之年出臺了《關于加快水利改革發展的決定》，特別強調要“加快水利工程建設和管理體制改革”。我國在改革開放以來一直立足基本的國情水情，順應水利發展形勢，通過對國外有益經驗進行有效借鑒，創新水利工程建設和管理體制機制，取得了一定的成效。但是水利改革在經濟社會快速發展的新形勢下也面臨著新的挑戰。本文主要分析了水利工程管理過程中存在的主要問題以及從公共經濟學視角下水利工程管理存在的問題，并針對問題提出了水利工程管理體制的改革的具體舉措，以促進水利事業的發展。

一、水利工程管理存在的主要問題

目前我國已經興建了一大批水利工程，水利固定資產已達數千億元，包括了防洪、排澇、供水、灌溉、發電等工程體系。這些水利工程在保障經濟社會的發展、抵御洪澇災害、促進工農業生產的發展、改善生態環境等方面發揮著巨大的作用。但是由于各個水利工程建設的時期和過程不同而具有不同的特點，有一定規模并具有綜合功能的水利工程大都是由政府和集體投資建設的，也有部分是個人投資建設的，這些水利工程的管理存在以下問題：

1、水利工程產權不清晰。1988年頒布的水法在水利工程所有權問題上明確規定水資源屬于全民所有。但是在1988年以前已經興建了大量的水利工程，無償用水的觀念更是根深蒂固。水權法律的頒布滯后于水利工程的建設，導致了對水利工程的產權產生錯誤的意識，各方爭奪的是使用權、收益權、支配權等利益性權利，但對水利工程的維修、管理支出等義務則互相推諉。不清晰的產權致使水利工程的管理機構被錯誤的認為是水利工程的產權所有者，管理人員是自收自支的直接掌控人，結果是雖然水利工程的所有權、使用權、收益權、支配權等名義上是政府的，但是在管理過程中缺位嚴重，收益好的歸個人，收益差的歸政府。

2、水利工程管理缺位、效率低下。很多水利工程由于建設的時間較早，沒有得到及時有效的維護和更新，按照現在的檢驗標準大都屬于病險工程，需要采取措施進行除險加固。一些機電設備更是已經運行超過30年了，嚴重老化，或者水利工程的整體安全性較差，運行效率低下。新中國成立后建成的水利工程是以農業灌溉為主，但現在農業灌溉的面積急劇萎縮，水價低廉，水利工程卻未能及時轉變原有功能。有很多安全定性為二、三類的水利工程的安全狀況較差。

3、水利工程的內部管理職責不清、管理體制不順。建成后的水利工程一般屬于事業單位，政府負責提供保障，經過多年的發展，管理隊伍龐大，導致管理目標不明確，守著編制等飯吃，管理職責不清。水利工程管理體制是確定中央、地方、部門、企業各方面在管理范圍、職責權限、相互關系的準則，最核心的問題是如何設置水利工程管理單位，對其單位屬性、人員組成、管理職能和經費來源予以明確。

二、公共經濟學視角下水利工程管理存在的問題

政府授予水利工程管理單位管理的職能，這樣政府在準公共物品管理中不可避免的出現了弊端：

1、政府在供給水利工程管理準公共物品過程中存在著政府和水管單位之間信息不對稱的情況，導致了各種資源運作的低效率。政府與水管單位之間是委托和代理的關系，政府是委托人，水管單位是代理人。水利工程的管理是由專業性要求的，政府不一定能夠明確水管單位所需要的人財物，政府在供給資源時會出現時效性方面的偏差，導致編制與經費與實際需求長期不相符，管理經費緊張、人力資源不足，影響管理職能的發揮。管理單位本身是代理人，但很多卻定性為自收自支，不符合代理人的身份。

2、政府對水利工程管理供給的壟斷會導致低效率。水利工程的供水、灌溉、發電等因為管理上的效率不高，導致最終公共物品的供給效率也不高。供水的設施設備損壞比較嚴重，漏損量大，影響了對產品的有效供給。此外在水的定價和收取費用上由于不具有直接性利益，出現收費的人多，但收的很少。特別是少數純發電等經營性水利工程采取變賣資源的方式轉變為民營，價格嚴重被低估，導致國家資源的流失。

3、“經濟人”是政府官員所具有的特征，這使政府在水利工程管理上失靈。經濟人的特性使水利工程管理人員把全部精力從公共物品的供給上轉移到對個人的權力、職位、收入等個人利益的追求上，因為政事、政企無法分開，代理人雖然由政府委托供給工作但卻無法充分行使代理工作，而只是作為政府的管理末端在操作。

4、政府官員的行為目標與社會福利最大化的目標出現偏差，主要表現為對水價的定價機制不透明，缺乏對水利工程管理單位的明確定位，結果是出現損公肥私、水管單位員工多為官員裙帶，卻缺少技術人員，用水單位使用廉價水資源，而供水單位則無法享受好處。

三、水利工程管理體制改革

1、理順以水權為基礎的產權關系。政府對水利工程管理的出發點是保持社會的可持續發展，政府對關系公共安全的水利工程建設和管理承擔起保障責任，但是負責并等于政府全包，而著重點是在理順關系上。國家和集體的所有權地位的明確是理順關系的前提。水法規定：水資源是屬于全民所有，集體所有則是指集體經濟組織的水塘、水庫中的水。

政府還需要二次確定使用權、收益權、支配權等產權。因為每個水利工程的具體情況不同，所以二次產權的確定應分類制定改革方案：政府對純公益性為主的供水、防洪、灌溉等水利工程應采取公共財政支出的方式保障管理資金；政府對準公益性的具有一定的供水、發電收益的水利工程可以通過采取把部分收益權轉讓的方式取得公共產品的供給；政府對以盈利為目的的水利工程在保證國家資源最大化收益的前提下通過市場化的方式確定產權，使水利工程的效益盡早發揮。理順產權關系，政府是整體控制人。政府通過采取多種方式籌集建設資金，有效解決政府財政對水利工程投入短缺的問題。保證功能發揮時的絕對控制權。

2、理順水利工程的收支體系。政府擁有水價、電價的定價權，對建設管理的資金問題需要從收支兩條線的角度考慮，建立一套水利工程建設管理資金的有效機制。從公共產品和公共資源這兩個角度需要政府對水利工程的政策投資補助和水價、電價等進行合理定價，從整體運作的角度明確收入來源。應在考慮整個社會對供水、防洪、發電、灌溉等綜合需求的基礎上定位水價，以政府統籌和杠桿調節作用來綜合確定水價，通過政府算總賬的方式對收支問題進行平衡，改善各水利工程因為自身條件而產生的待遇不平等問題，確保所有的水利工程發揮公共產品的供給特性。水價、電價的制定應符合當前經濟社會發展的實際情況，由政府統一調配收益，承擔水利工程的管護成本。防洪等純公共產品因為難以計量應由政府完全提供并確定合理的建設管理所需資金，建立一套使水利工程管理形成良性循環的機制，充分保障公共產品的有效供給。

3、定位市場化經營，提高管理效率。實行市場化操作、分權管理是提高準公共產品有效供給的一個行之有效的辦法。在水利工程管理上政府引入了市場機制是為了確保發揮水利工程效率從總體上對水利工程進行管理和指揮。代表政府進行管理的責任是：對具體的經營實體總體指揮、績效考核、日常管理。按照政府的要求對日常工程進行生產、維護、監測，保證水利工程的安全和效益，提高管理效率，接受政府考核。產權與經營權相分離的管理模式可以在決策層和經營層之間進行重新的配置調整。決策層根據水利特性對水利工程管理的指揮工作實行分級管理，按照區域對指揮權限重新劃分，采用直接職能或者單獨成立的方式增加列入政府部門，減少管理層次。經營層是由社會成立的具有專業水準的公司，擁有的相應的管理團隊，承攬水利工程管理業務。經營層在激勵的競爭環境中，對內部管理結構進行不斷的調整、優化，建立一支精簡高效并具有競爭力的管理團隊。

四、結束語

水利工程管理體制改革的指導思路是由政府出資購買服務、市場通過競爭提供服務。水利工程管理的合理成本是通過市場競爭最終確定，具有市場競爭力的企業在承包工程管理后，通過做好服務，提高政府供給水利工程公共產品的效率，這就是在政府的全面負責下的水利工程的市場化改革，也是水利工程管理體制改革的理論基礎。

參考文獻

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[2].張肖，水利工程管理體制改革若干問題及建議[J]，江淮水利科技，2011（15）.

[3].柳長順，張秋平，關于深化水利工程管理體制改革的幾點思考[J]，水利發展研究，2010（08）.

（作者單位：徐州市水利局）