戶改落地難題

汪崢

國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》）的通過，意味著延續了近60年的城鄉二元戶籍管理制度，破冰在望。

在全世界范圍內，實行嚴格戶籍管制的國家屈指可數。戶籍管理在大部分國家均回歸于登記功能，并沒有附著的各項差別化權益。

所以，中國人民大學教授周孝正認為，“從戶籍身份區分到統一平等居民，是必須實現的常識。但實現這一目標，卻有重重阻礙。”

阻礙持續經年。僅《意見》規定的職能分工，從公安部、教育部、民政部、財政部、人社部、住建部、農業部，到法制辦、國家發改委、國土資源部、衛生計生委，多達11個部委。

11個部委的聯合參與，既可視為《意見》改革之重要，更可反映戶籍制度之復雜。如北京理工大學教授胡星斗所說，由此實現中國式“平權”的“一切關鍵和前提”，在于《意見》能否真正“落地”。而中國改革發展研究院區域研究所所長夏鋒直言，現行戶籍制度造成的利益傾斜和矛盾，決定了《意見》推進的戶籍新政——“不能等”。

一項“不能等”的“平權”新政策，究竟該如何“落地”？

差別落戶如何公平

在“全面放開”建制鎮和中小城市、有序放開中等城市落戶限制的同時，對于“嚴格控制特大城市人口規?！钡摹芭f模式”，爭議仍多。

夏鋒認為，“戶籍改革的關鍵，其實不在于小城鎮，而在于大城市，尤其是特大城市?！?/p>

2014年3月，國務院出臺《國家新型城鎮化規劃（2014?2020）》（下稱《意見》），將市轄區常住總人口超過500萬的城市定義為特大城市，常住總人口100萬?500萬的城市定義為大城市。

以此比照2010年第六次全國人口普查數據可見，以市轄區常住總人口算，中國內地有特大城市18個，其中，北京和上海的常住人口超過2000萬。

《財經國家周刊》記者從相關部門了解到，截至2013年末，北京和上海市常住外來人口分別為802.7萬人和990.01萬人，被稱為“北漂”、“滬漂”。

此外，即便是《意見》致力于建立完善的積分制度，但對比北上廣等地的現行政策，“積分落戶”雖看似“公平”，實則“比移民國外還難”。

差別落戶如何實現“公平”，是戶籍改革落地面臨的難題?！敦斀泧抑芸酚浾吡私獾剑凇兑庖姟烦雠_前，如國家發改委與住建部對于城市規模劃定等問題，便意見相左。

在嚴格控制特大城市規模這一思路上，政策制定部門與學術界部分人士也存在較大的意見分歧。前者基于有效治理城市病及推進城鎮化等方面，“管理”城市規模成為合理的政策選擇。而部分學者則認為這種做法不可取。

攜程網創始人、北京大學光華管理學院經濟學研究兼職教授梁建章認為，“從國際比較來看，北京的各種大城市病癥與其說是人口太多，不如說是規劃失誤和管理不當所致，而這背后是錯誤的人口控制觀念?！?/p>

其根本原因在于，經濟發展的“根本活力”來源于人口流動，若將各種問題都“歸咎于所謂的人口失控”，則是“掩蓋了問題的真正癥結，更加不利于問題的有效解決”。

農民利益如何保障

《意見》一出，千層浪起。

“統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度”、“穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”等目標，被視為“動刀”之舉。

根據戶籍制度改革方向，最大的受益方將是農民群體。就此而言，戶籍制度改革與城鎮化如異曲同工。

2013年底，中央城鎮化工作會議曾明確“城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑”。據《規劃》顯示：目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，而戶籍人口城鎮化率只有36%左右。不僅遠低于發達國家80%的水平，也低于收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。

眾所周知，城鄉二元的戶籍制度，是阻礙城鎮化進程的主要原因。為此，《意見》提出通過取消城鄉二元戶籍區分，實現“2020年1億左右農業人口落戶城鎮”的目標。

“這是今后戶籍改革最為復雜但亟須解決的問題?！睆堒噦フJ為，戶籍改革首先要保證不管農民在哪里落戶，土地利益不能剝奪，即“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權‘三權必須要保障”。

《意見》雖強調了不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，但周孝正認為，這需要法律制度的保障，“從土地強征、產權侵害到分配缺位，沒有法律保障，農民永遠是弱勢群體”。

“希望戶籍改革能真正讓農民參與到土地財產權的分配上?！睆堒噦フJ為，農民土地權益的保護，在政策上要有實施細則，并落實到地方，“《意見》規定的‘城鄉居民自主定居意愿才能真正實現，避免趕著農民上樓”。

為保障戶籍改革在地方不走樣，不造成對農民利益的侵害，胡星斗建議制定“官員政績評價系統”：“就如大學里學生對教師進行打分一樣，在戶籍改革中農民對執行部門和執行官員具有評分權，并直接和官員政績考核掛鉤?！?/p>

更多的探索正在推進。中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽在《意見》發布后明確表示，當前正在積極落實中央關于穩定現有的土地承包關系，加快推進農村土地的確權登記辦證工作，依法保障農民的土地承包經營權和宅基地使用權，并“積極推進農村集體經濟組織產權制度的改革，探索集體經濟的有效實現形式，切實保護農民作為集體經濟組織成員的集體財產權和收益分配權”。

“三權”的保障，成為戶籍新政策有效落實的基礎。正因如此，與之相配套的土地制度改革，亦更顯緊迫性，如農村宅基地入市、國有土地和集體土地同價同權等問題的探索，爭議極大。

近年來，成都、重慶、深圳、上海等地區在土地制度領域的改革嘗試一直在推進。

在張車偉看來，上海的“家庭農場”便很有創新意義。上海的“家庭農場”模式允許村民按照依法、自愿、有償的原則，與政府簽訂統一的土地流轉授權委托書，對承包土地自行經營。同時，政府推進相關政策及公共服務配套，以保證“家庭農場”運營，打破城鄉公共服務及權益間的不平等。2013年，“家庭農場”概念首次在中央一號文件明確提及。

據《財經國家周刊》記者了解，這種模式目前在湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地正有效推廣。

中國人民大學經濟學院教授陶然認為，“中國城鎮化需要戶籍和土地改革聯動，防止出現戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局?！?/p>

財政支撐如何到位

“戶籍改革一直推行緩慢，觀點爭議之外，還有財政資金的制約。”夏鋒表示，2009年開始，中央就戶籍制度改革一直在不斷推進，但地方政府的積極性并不高，“因為戶籍改革實質上是一項綜合配套改革，需要大量的資金支撐”。

對此，陶然分析道，在現有財稅體制下，地方政府預算除保障本地戶籍居民的基本公共服務需求外，如果將外地戶籍人口納入進來就顯得捉襟見肘。特別是在地方財政收入增速開始下降，債務水平持續提高的背景下，“地方政府在建設保障性住房等方面就會能力有限，動力不足”。

以重慶城鄉統籌戶籍制度改革為例，當初面臨的最大問題之一就是資金成本問題。城鎮職工的養老保險由單位和企業繳20%，如果是農民工則企業只負責12%，醫療保險城鎮職工也比農民工每年多繳1000元左右。據此測算，僅首批300萬農民工進城，總成本便高達1200億元。

人口流動不僅涉及流入地政府公共支出壓力，對企業也帶來壓力。異地社保賬戶統籌問題及由此帶來的地方財政不均衡支出，成為戶籍改革最大的障礙之一。

《意見》公布后不久，中國社科院城市發展與環境研究所發布2014年《中國城市發展報告》顯示：目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。預計2030年前我國有3.9億農民需要市民化，以此粗略計算，僅僅市民化所需公共成本便高達51萬億元。

雖然在資金上有很大壓力，但夏鋒認為，部分地區其實“夸大了這種財政壓力”。他認為，戶籍改革中，很多是存量成本，如農民進城，在配套的水電、道路等基本生活保障資金等很多方面，“不能再重新進行一遍核算來計算資金所需”。

胡星斗則認為，可以激活民間資本消化相關成本，如進一步推進混合所有制改革，在教育、醫療等領域降低門檻，鼓勵民間投資。同時改革土地制度以大幅提高土地征收交易價格，“在解決財政資金問題的同時，還能保障農民帶著財產進城”?！敖鉀Q資金問題的另一重要方面，則在于必須深化稅收制度改革并完善地方財稅體系?！毕匿h表示。

這正是戶籍制度改革希望解決的問題。

《意見》提出：“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，由“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”；同時加大財力均衡力度，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”。

而適度加大中央事權和支出責任，正是本輪財稅體制改革的方向。財政部部長樓繼偉在解讀財稅體制改革總體方案時曾明確表示：“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，是合理劃分中央和地方收入的前提。”