預算法大修之后

劉琳

8月31日，全國人大常委會審議通過了預算法修正案，素有“經濟憲法”之稱的預算法經四輪反復磨礪，終于實現20年來首次大修，并將于2015年1月1日起施行。

與舊版相比，新版預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理和預算公開制度、賦予地方政府有限發債權以及完善預算審查、監督、強化預算責任等方面都作出了更加詳細的規定。

預算法修訂是預算管理體制改革的重要步驟。改進預算管理制度不僅是新一輪財稅體制改革的三大任務之一，更是需要先行一步的基礎性工作。預算法結束修訂長跑，意味著預算管理制度改革正在提速。

修法同時，財政部預算司職能也得以強化。在財政部近期進行的內部職能調整中，政府性基金預算管理等職責或將劃轉預算司，一個更加強大的預算司將有利于預算管理制度改革的統籌與推進。

硬化預算約束

在預算法大修的基礎上，預算體制改革下一步如何邁進？

參與預算法修訂的多位專家對《財經國家周刊》記者表示，首要便是硬化預算約束。

財政部科學研究所研究員王志剛對《財經國家周刊》記者表示，財政規劃建立在國民經濟五年規劃之上，但是每一個部委都有各自的規劃。這些規劃之間多從本部門發展的角度出發，沒有站在全局角度考慮，更少考慮到財政規劃所能提供的資金支持程度。

財政部對地方上財政規劃的統籌力度也不強。財政部相關人士告訴《財經國家周刊》記者，有時地方一個省長開會作決策需要啟動一筆預備費，即使數目不大，也應該是有預算的，不能開個會就可以支出。

各類掛鉤支出導致財政支出剛性過高，是導致財政部門統籌能力下降的另一原因。

目前，教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育7類領域與財政收支增幅或GDP國內生產總值掛鉤的重點支出“掛鉤”，支出規模大概占整個財政支出的47%。

新舊兩版預算法中，都有地方各級預算應按照量入為出、收支平衡的原則編制、不列赤字的條款，但出于GDP沖動，地方政府通過各種形式推高地方債，量入為出的原則并未起到強有力的約束作用。

據《財經國家周刊》記者了解，財政部欲推預算硬約束的思路，在于逐步降低中央政府對地方政府發債的控制，其改革方向或將包括：地方舉借債務，只能用于資本性支出。地方政府舉借債務可以分為公益性和收益性兩類，舉借公益性事業建設債務必須以政府為主體，舉借收益類項目債務可以項目公司為主體。政府應承諾償債資金來源但不得用公共財政收入償還收益類項目債務。

發力轉移支付

專項轉移支付泛濫，多年飽受詬病。

在新版預算法中，對于財政轉移支付作出了不同于以往的嚴格規定，例如轉移支付“以均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體”、“建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制”、“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”，等等。

王志剛表示，財政部門已經大大壓縮了各類專項資金，還有的難以壓縮，主要原因就是部門間的利益協調困難。

截至2013年，中國有220個專項轉移支付，資金總量達到1.9萬億元，涉及56個職能部門，占總體轉移支付金額的46.7%。2014年“兩會”上，財政部表示今年要將專項轉移支付項目減少到150個左右。

“國務院有關部門為此正在進行清理整合。”國家審計署相關人士向《財經國家周刊》記者表示。

對于整合的方式，中央鼓勵省以下政府主動清理。但國家審計署上述人士表示，眼下大多數部門和地區主動清理的意愿都不高，“即使項目并未啟動，也讓資金滯留在部門內。”

“因此轉移支付制度的改革應該首先從中央有關部門做起。”這位人士表示。

此外，《財經國家周刊》記者了解到，伴隨預算法的修訂，未來轉移支付的方向也將出現調整，將更加體現“城鎮化”的需求。人口流動對流入地和流出地的雙向影響，都要在財政體制改革中得到充分體現。

例如，將轉移支付和市民化掛鉤，給流入地造成凈支出增加的要給予適當補償，給流出地造成凈收入減少的也要給予一定的補償。

宏調模式調整

在預算硬約束和專項資金管控趨嚴的背景下，新版預算法或將帶來宏觀調控模式的調整。

樓繼偉曾表示，長期以來，根據舊版預算法，我國人民代表大會批準的預算雖然包括收入、支出和平衡狀態，但核心不是支出而是平衡狀態，也就是政府預算不得突破人大批準的赤字規模。

這實際上隱含了順周期的財政政策方向。

由于過于看重“平衡狀態”，在經濟蕭條年份，財政收入預算往往不易完成，為了不擴大財政赤字規模，完成收入預算就成了政治目標，倒逼稅務部門不得不收“過頭稅”，加劇了企業負擔。

而在經濟過熱年份，財政收入預算可以超額完成，如果稅務部門收稅規模仍然追求多多益善，無異于自行提高任務基數，給第二年的任務量“挖坑”。所以財稅部門在經濟景氣時更愿意“藏富于民”，又容易加劇經濟過熱。

樓繼偉說，這一情況在省以下地方政府中更為明顯。雖然近年來中央財政建立了預算調節基金，但并沒有從機制上解決這一“順周期”調控的問題。

與財政收入怪象形成對比的是，國際通例上往往更為重視財政支出預算，在中國卻缺乏“硬約束”。

按照新預算法，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范適當，等等。

為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求編制預算收入時，應當與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接，“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”。

因此，在更加重視支出預算的思路下，未來財稅調控的“順周期”模式或將得到扭轉。

財稅調控模式的轉變，也將對貨幣政策帶來影響。

中國人民銀行政策研究局首席經濟學家馬駿認為，硬化地方政府的預算約束，將有助于我國向新的貨幣政策框架的轉型。

過去多年，預算軟約束導致地方政府在財政上“不差錢”，因此對利率這一價格杠桿的調整并不敏感。這一局面讓央行的貨幣政策只能以貨幣供應量作為中介目標，來實現對宏觀經濟的調控，而不能選擇國際上更為通行的利率目標。

馬駿認為，如果地方政府的預算約束得以硬化，就可以“提升未來政策利率的調控效果”。

改進空間猶存

2014年6月，財政部部長樓繼偉接受《財經國家周刊》記者采訪，談及改進年度預算控制方式時曾表示，將著手建立中期預算平衡機制，注重預算時空的合理搭配。

樓繼偉表示，初步計劃是建立3年滾動的預算機制，即財政赤字的預算和執行可能要以3年左右為一個周期進行安排。

然而，中期預算在新版預算法中并沒有得到體現。“主要是因為反對部門過多。”財政部科學研究所一位人士對《財經國家周刊》記者表示。

在現行的預算編制機制下，不少單位年底突擊花錢，這是財政的一個怪現象。這些單位在年初編制預算或申報項目時找財政多要資金，卻往往花不了，到年底時大量資金還“趴”在賬上。而中期預算機制一旦確立，無異于將各部門的花錢規劃納入到一個更為科學、管理更為嚴格的軌道上來。

預算的公開與透明是新版預算法取得的一大成效，但在一些業內人士看來，相關條款力度仍應得到進一步增強。

“全口徑”是保證預算公開透明的一個先決條件，政府預算從一本預算增加到一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這四本預算，是新版預算法較之舊版的重大進步，但四本預算也并不全面。理想化的全口徑預算，還應該包含稅式支出預算以及債務收支預算。

目前，債務收支已經納入到預算管理中，只是沒有單獨分離出來進行。而稅式支出預算則仍然缺失，這事關遍布全國的稅收優惠亂象的治理。在各地稅收優惠“土政策”仍是一筆亂賬的當下，將其納入預算可謂任重道遠。

除公開的全面程度之外，公開的規范化也有提升空間。

財政部科學研究所副所長孫鋼對《財經國家周刊》記者表示，拿一般公共預算來說，雖然中央財政和地方財政已經做到按月公布，但仔細觀察可以發現，公布內容在各月間卻不盡相同，財政部門會傾向于選擇有利于績效的數據進行公示。

“比如有的月份有財政支出增幅，有的月份沒有，那可能就說明那個月必要的財政支出增幅較少。”孫剛說。

人民代表大會的作用在新版預算法中得到加強，是本次修法的一大看點，但多位參與預算法修訂的專家向記者強調，人大作用還應進一步提高，相應地，行政部門權力則應被更加嚴格約束。

“人大審查預算草案的時間較短，是不是足以將預算草案的內容都審理明白？”孫鋼質疑道。

新版預算法規定，國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的45日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

在中央財經大學財經研究院院長王雍君看來，人大審查預算草案的時間起碼應保證在4個月以上。此外，人大對預算草案表決方式應從一籃子表決調整為分次表決。人大對預算撥款機制的控制應杜絕被職能部門的行政“批復”所取代，國庫資金支配權應歸屬人大而非財政部門等，都是保證預算法治的關鍵。

行政權力對新版預算法影響仍然較大，不僅體現在與立法機構的博弈上，還體現為不同職能部門之間的博弈。預算法四審在國庫經理權上達成的共識，無疑是財政部與中國人民銀行之間互相妥協的結果。

一方面，央行國庫經理制、國庫存單一賬戶等制度保住了預算體系防火墻機制的構建，而另一方面，新版預算法為“財政專戶”開了口子，“對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”。

允許各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設資金賬戶，保護了財政部門的部分權力，同時或為一些部門繼續存留經營“小金庫”留下隱患。