關于預算會計制度改革的思考

趙麗艷

引言：隨著我國經濟社會發展的需要，預算會計應該適應新形勢，進行深化改革，從管理模式、核算基礎、制度和報告體系等方面進行調整。

一、現行預算會計制度的特征

目前，以部門預算、國庫集中收付和政府采購等三項制度改革為標志的預算會計管理改革，有利于實現財政預算管理的科學化、法制化的規范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標志著我國公共預算建設進人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況，比如，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監督，因此完善的預算會計制度是施行國庫集中收付制度的內在要求。

現行的預算會計制度的特征是以預算資金為核算對象，以收付實現制為會計基礎，以預算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應該說基本滿足了政府對預算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉變，即國庫集中收付制度的實行，使得現行預算會計制度無論從體系還是內容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現行的預算會計體系進行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應新形式下發展的需要。

二、現行預算會計存在的不問題

預算會計管理和執行存在的問題：一是由于政府的財力有限，各部門、單位事業發展的資金需求與財政資金相對不足的矛盾依然突出，這是部門上報建議數與財政最終批復數懸殊過大的重要原因，也是不嚴格執行預算、擠占挪用專項資金等違規問題的重要原因；二是部門利益的驅動。部門預算是零基預算，預算單位往往更多考慮自身利益，不考慮國家財力負擔情況，編制過于理想化的部門預算，將預測到的各項支出全部列出，甚至編制尚未立項、無依據、不必要的項目預算，加大了預算資金總量，使預算建議數大大超過控制限額，在編制收人預算時又想方設法隱瞞可自行組織的財力，最大限度地爭取財政撥款；三是財政撥款的時間限制，預算外資金的申請、撥付手續煩瑣，時效性差，會影響部門、單位的用款計劃，財政追加預算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當年根本無法開展或實施項目，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結轉隱瞞。財政追加的預算，除政策性、突出性因素外，許多追加專項經費帶有明顯經費補助性質，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財政資金；四是單位屬性、關系不明。有些部門所屬單位性質模糊，非企非事，事企不分，人、財、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費用仍由財政負擔，而其財務收支又游離于預算之外，導致預、決算收支不實，成為滋生腐敗的溫床；五是政府采購工作不到位。一方面，有些部門、單位過多考慮花錢方便，對政府采購、國庫集中支付態度不積極;另一方面，政府采購在時效性、規范性、效益性和服務質量等方面存在不足，影響了采購單位對政策采購的積極性。

三、現行預算會計制度改革的措施：

預算會計制度改革能否得以順利完成，必須從管理模式、核算基礎、制度等方面需要加以改進和調整，同時要加強預算部門的管理。

1、適應新公共管理模式要求，建立政府會計體系。

新公共管理模式的實質是從“企業化政府”層面上定位預算會計的“受托”責任關系，即預算會計應圍繞社會公共資源的優化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責之間的受托責任。而我國現行制度下提供的財務數據，只能反映公共部門是否正確執行了預算計劃，無法報告其績效情況及受托責任信息。因此，客觀上要求把現行的“財政總預算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“政府會計”，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習慣做法。它將不僅有利于實現政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務受托責任進行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現政府會計目標。

2、引入權資發生制記賬基礎，充分反映受托責任和業績信息。

目前預算會計采用的是單一的收付實現制記賬基礎。其不足表現在 ；一是不能全面反映政府債務、資產和財務狀況等情況；二是不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。為真實反映政府的財務狀況和管理業績，提供高質量的財務信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責任，消除以上不良現象的產生，引人權責發生制記賬基礎，成了我國預算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預算和國庫制度改革以及政府間轉移支付制度等，為預算會計引進權責發生制作了大量的基礎性工作。可以預見，有中國特色的預算會計在結合了這兩種記賬基礎后，將會充分發揮它們各自的優勢，形成有利于加強政府職責行為的規范，明確政府的財務受托責任、增強預算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關的效果。

3、克服國庫集中收付制度條件下現行預算會計制度的缺陷

從會計體系和內容來看，按國庫集中收付的內容和環節，現行預算會計體系和核算內容將遠遠不能滿足核算、反映、監督國庫集中收付資金運動的過程和結果要求。現行預算會計體系是建立在現行財政資金運動過程基礎上的。現行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段；二是財政資金進人行政事業單位后具體的資金耗費階段。目前現行預算會計制度不能覆蓋或兼容國庫集中支付環節的會計核算。由于資金清算辦法和核算環節不同，會計核算過程中其原始會計憑證的審核和傳遞、相應會計業務的處理等必然有別于總預算會計，而這些要依靠現行的總預算會計制度來實現是十分困難的。根據現行財政資金這一運動過程特點，現行的預算會計制度相應分為財政總預算會計和行政事業單位會計兩部分，并以各自的會計主體在資產、負債、凈資產、收人、支出五要素框定的核算體系下進行核算。

4、重塑財務報告體系。

財務報告是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露會計綜合信息的一種規范化途徑。而我國現有的政府預、決算還不能滿足各方使用者的需要，建立更加全面、與國際接軌的政府財務報告制度，是政府預算會計制度改革的一個基本方向。正在進行的部門預算和國庫制度的改革，是我國逐漸引進新的會計制度的一個基礎。我們可以借鑒企業會計改革的成果，發揮預算會計長期采用收付實現制的優勢，編制我國預算會計的《現金流量表》，有效地解決目前我們在現金流量信息方而的短缺現象，從而增強宏觀經濟決策中對經濟前景預測方面對此信息的迫切需求；在現行提供預算執行情況信息的基礎上，進一步完善有關反映國有資產分布和利用的信息、政府采購基金及專項基金使用效率和效果的信息、社會保障基金管理和使用情況的信息、以及一些有用的與決策相關的非財務信息等等;在合并會計報表方面，有步驟地、漸進地引進企業合并報表的相應技術手段，完善反映各級政府之間財務狀況全貌的合并財務信息；最后，要充分利用現代網絡技術手段，向社會各界實時地、透明地披露除國家機密以外的財務信息，增強預算信息的時效性和透明度，更好地促進政府職能的加快轉變、以及其工作和管理效率的提高。

隨著經濟體制改革的進一步深人，政府預算管理體制和行政事業單位管理體制的改革也在進一步加深，預算會計也必須與時俱進，積極探索，以期將我國的預算會計構建成適應市場需求的完善的會計體系。