陜西公共教育財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

田民正

內(nèi)容提要本文通過對陜西省近年來公共教育財政支出結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前陜西省公共教育財政支出結(jié)構(gòu)存在的主要問題是：義務(wù)教育經(jīng)費占比偏低，教育經(jīng)費內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)教育支出結(jié)構(gòu)失衡，政府間教育財政支出負(fù)擔(dān)差異較大等，提出了結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策建議。

關(guān)鍵詞教育財政結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整策略

〔中圖分類號〕D035-01〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)05-0125-04

根據(jù)公共財政理論，教育財政支出的主要職能是彌補(bǔ)教育資源配置中的市場失靈，滿足公眾的教育需求，其基本特征是公平性，要求由財政提供的各種公共教育服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取均等化的原則，即保證所有社會成員和群體獲得的教育服務(wù)都是相同的。教育財政支出結(jié)構(gòu)指的是公共財政在教育內(nèi)部配置的比例關(guān)系，通過對其科學(xué)性和合理性的分析，可以反映教育財政政策的公平程度。按照增強(qiáng)政策公平性、提高經(jīng)費使用效率和財政支出效益的思路，本文對陜西省近年來公共教育財政支出結(jié)構(gòu)作一研究分析。

一、陜西省公共教育支出現(xiàn)狀及存在的主要問題

陜西是教育大省，尤其是高等教育在全國具有明顯優(yōu)勢，是我國高層次人才培養(yǎng)的重要基地。長期以來，陜西比較重視教育投入，特別是2008~2012年的五年間，各級政府始終堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，教育投入逐年快速增長，財政性教育經(jīng)費累計投入251788億元，年均增長2691%，成為全省財政各分類支出中第一大支出項目；全省地方教育經(jīng)費投入從38061億元增長到88983億元，增幅達(dá)到13379%。其中，國家財政性教育經(jīng)費投入從2008年的2659億元增長到2012年的70234億元，增幅達(dá)到16414%。①生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費均實現(xiàn)翻番，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款占財政支出比例穩(wěn)步提高。為了進(jìn)一步了解陜西省公共教育財政支出的狀況，本文主要從以下四個方面進(jìn)行對比分析：

1備韃憒謂逃間的支出結(jié)構(gòu)

《中華人民共和國教育法》按照學(xué)段將教育事業(yè)劃分為4個層次：高等教育、中等教育、初等教育（包括初中教育和小學(xué)教育）、學(xué)前教育，同時規(guī)定小學(xué)和初中為義務(wù)教育。財政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費是反映政府教育投入充足程度的重要指標(biāo)。從2008~2012年的5年間，陜西省高等教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費所占比例一直保持在40%左右，而義務(wù)教育（含小學(xué)和初中）僅占30%~40%。高校生均

*基金項目：陜西省社會科學(xué)基金項目（13ZGM001）

① 本文數(shù)據(jù)均來自《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（2008~2012年）和《陜西統(tǒng)計年鑒》（2008~2012年）。

公用經(jīng)費2012年比2008年提高了248倍，小學(xué)和初中分別提高了18倍和164倍。小學(xué)生均公用經(jīng)費與高校的差距從2008年的121072元，擴(kuò)大到2012年的594929元；初中生均公用經(jīng)費與高校的差距從2008年的88588元，擴(kuò)大到2012年的489417元。可見，義務(wù)教育生均公用經(jīng)費雖然有了很大提高，但與普通高校生均公用經(jīng)費的差距卻在不斷擴(kuò)大。

2014年第5期

陜西公共教育財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

人力資本理論指出，人力資本投資回報率與教育層次成反比，即教育層次越低投資回報率越高。也就是說，政府財政支出的重點應(yīng)放在小學(xué)、初中和學(xué)前教育。根據(jù)前面的分析，陜西義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費所占比例僅為30%~40%。數(shù)量較少的非義務(wù)教育群體占用了較多的教育經(jīng)費，而政府應(yīng)當(dāng)全力保障的義務(wù)教育僅占了少部分財政資源。這說明，各層次教育間的支出結(jié)構(gòu)不盡合理，義務(wù)教育占公共財政支出的比重偏低，公共財政對義務(wù)教育的投入力度還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大。

2幣邐窠逃生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費與公用經(jīng)費結(jié)構(gòu)

義務(wù)教育經(jīng)費的使用結(jié)構(gòu)，是指按照用途區(qū)分的各項支出的配置結(jié)構(gòu)。按照《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》對教育經(jīng)費科目的分類，教育經(jīng)費主要包括事業(yè)性經(jīng)費和基本建設(shè)經(jīng)費。維持學(xué)校教育教學(xué)運轉(zhuǎn)的事業(yè)性經(jīng)費支出又分為兩部分：人員經(jīng)費，主要用于教職工工資福利支出和對個人、家庭的補(bǔ)助支出（含學(xué)生助學(xué)金）；公用經(jīng)費，主要用于學(xué)校教學(xué)、科研及辦公費用和教學(xué)儀器、設(shè)備、圖書等的購置。在義務(wù)教育事業(yè)費支出規(guī)模確定的前提下，人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出的比例此消彼長，人員經(jīng)費太高，就會影響教育教學(xué)工作的持續(xù)健康發(fā)展；公用經(jīng)費太高，反過來會挫傷教職工的工作積極性。兩者的比例多少是科學(xué)合理的，目前世界上仍無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從各國義務(wù)教育內(nèi)部經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)來看，一般是人員經(jīng)費高于公用經(jīng)費。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，各國義務(wù)教育支出中人員經(jīng)費與公用經(jīng)費的比例小學(xué)一般為7∶3左右，中學(xué)一般為6：4左右。靳希斌：《中國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實踐》，四川出版集團(tuán)、四川教育出版社，2008年，第158頁。

2008~2011年陜西省基礎(chǔ)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費占事業(yè)費比例，小學(xué)平均為2522%，初中為3359%，高中為2696%。對照國際上認(rèn)可的比例標(biāo)準(zhǔn)，按照2011年的數(shù)據(jù)計算，小學(xué)的差距為381個百分點，初中、高中分別為285、296個百分點。公用經(jīng)費在事業(yè)費中所占比重偏低，對進(jìn)一步提高教育質(zhì)量十分不利。

3背竅緗逃財政支出結(jié)構(gòu)

區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育事業(yè)的均衡發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。公共教育財政資源的合理配置是促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。“十一五”以來，在國家政策的支持下，陜西省政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展，財政支出重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村學(xué)校，城鄉(xiāng)教育資源配置非均衡化狀況得到明顯改善，特別是義務(wù)教育均衡發(fā)展取得顯著成績。陜西省普通小學(xué)財政預(yù)算生均教育事業(yè)費支出城鄉(xiāng)之比從2004年的1∶094，提高到2011年的1∶133；普通初中財政預(yù)算生均教育事業(yè)費支出城鄉(xiāng)之比從2004年的1∶086，提高到2011年的1∶113。目前，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校生均教育事業(yè)費已超過城市學(xué)校。但普通高中財政預(yù)算生均教育事業(yè)費支出城鄉(xiāng)之比2011年仍為1∶083；職業(yè)高中生均教育事業(yè)費支出城鄉(xiāng)之比從2008年的1∶078，降低到2011年的1∶066。2011年陜西省小學(xué)、初中、高中、職業(yè)高中、幼兒園五類教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費占事業(yè)費的比例，農(nóng)村學(xué)校均比城市學(xué)校低，城鄉(xiāng)分別相差25、413、1421、1446、685個百分點。可見城鄉(xiāng)教育財政資源的差距依然較大，特別是普通高中和職業(yè)高中的城鄉(xiāng)落差應(yīng)引起高度重視。

4閉府間教育投入負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)

（1）各市區(qū)教育投入狀況。公共財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比重是衡量各市區(qū)政府對教育努力程度的重要指標(biāo)。從2010~2011年陜西省及各市區(qū)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例來看，一是努力程度相對最大的地區(qū)是渭南、商洛、安康，2011年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例分別達(dá)到2589%、2421%、2412%，排全省前三名，這3個市當(dāng)年的城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入在全省11個市區(qū)中僅排名第8、10、9名，足見政府對教育的重視程度；努力程度相對較小的地區(qū)是楊凌區(qū)為1173%，排全省倒數(shù)第一；二是陜西省和各市區(qū)對教育的投入2011年比2010年均有所增長，增長幅度最大的是銅川市為556%，其次是安康市和寶雞市，分別是468%、321%，增長幅度最小的是咸陽市和西安市，分別為019%、079%；三是2011年人均生產(chǎn)總值最高的榆林、延安、西安3市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例并不高，全省排名分別為第10、9、6位，當(dāng)然這3個市的財政收入基數(shù)較大，教育投入的絕對數(shù)量可能是較大的；四是各市區(qū)政府間教育投入不均衡。2011年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例最高的渭南市比最低的楊凌區(qū)高出1416個百分點。