土地資源可持續利用與促進城鄉發展

周禹

土地是國家的稀缺資源，是國民經濟賴以發展的重要組成，隨著社會發展，需求更加旺盛，矛盾也愈加突出，重要性不言而喻。

1 土地資源利用促進城鄉發展

1.1 生態優化

可持續發展在控制人口、削減污染、保護土地、能源供應協調、遏制沙漠化及水土流失、保護生物多樣性等方面發揮著重要作用。可持續發展一直是我國社會主義現代化建設中努力遵循的基本思路。“以人為本、全面協調可持續”的科學發展觀思想，要求我們處理好發展過程中的經濟、社會及人的相互關系。黨的十八大報告第一次專門論述了生態文明，綠色發展、循環發展和低碳發展也被寫入黨代會報告，表明了我國建設“資源節約型、環境友好型社會”的決心，也為日后的農村土地流轉工作奠定了思想基礎。

與可持續發展要求相反，《土地管理法》更多偏向對土地資源當前的利用和索取，只考慮眼前的利益，而非長遠利益。過度開發利用導致了生態環境被破壞，無法滿足生態環境和經濟、社會協調發展的需要，不利于自然資源的可持續發展，不利整個社會的可持續發展。所以，《土地管理法》作為資源保護法，應注重土地資源的可持續利用，注重代際間利益的可持續發展，實現代際公平。第四次《土地管理法》修訂要對土地制度進行生態化的體系性思考，加強各類土地制度的協調，進一步深化與土地相關的制度改革。如現行的房地產稅費可以考慮用物業稅來代替，對地方政府征地、賣地的行為嚴加制止，并制定嚴厲的處罰措施，留給后代公正平等的發展機會。

1.2 市場調節要與行政管理手段協調使用

20世紀80年代后，中國農村實施的土地家庭承包責任制標志著中國開始進入一個新的經濟的轉型時期。這個時期的經濟轉型主要體現在三方面的變化：首先，所有制結構發生了改變，由計劃經濟時期單一的公有制向“以公有制為主體、多種所有制并存”發展；其次是分配方式的變化，從傳統按勞分配、抵制按資分配的心理，形成了以按勞分配為主、多種分配方式并存的局面；最后，經濟轉型也要求調整、優化產業結構，促進三大產業間的協調、可持續發展。經過幾十年的發展，工業超越了農業成為基本產業。在現代經濟發展中，第三產業促進國民經濟發展的作用不斷增強，在三大產業中的比重也不斷上升，預示著在不久的未來，第三產業會成為三大產業的重心之一。

市場經濟最顯著的特點就是以市場調節為主，市場調控失靈的部分通過政府制定相應的政策來彌補，這也正是政府存在的理由。因此，在具體的經濟活動中，政府主要進行的是宏觀調控，引導經濟朝著可持續方向發展，不能完全代替市場調控。另外，政企一定要分開，政府不能強行干涉企業的經濟管理，而是讓企業自主經營，激發其創造能力。《土地管理法》將市場的調節手段考慮進去，讓政府的調控和市場的調節聯結起來，共同促進土地資源的優化配置。

1.3 城鄉發展一體化

各國的歷史經驗表明，農村人口大量涌向城市是社會發展的必經階段。從西方發達國家的發展過程來看，其現代化的重要標志之一就是從事農業生產的人口逐漸減少，而從事二、三產業的人口逐漸增多。目前中國正處于轉型期，城市化進程不斷加快，大量農村人口涌入城市，城市化吸收了大量農業剩余勞動力，發展了二、三產業。同時中國的小城鎮建設也為農村剩余勞動力的轉移提供了基礎，緩解了城市的人口壓力，促進了農村經濟的持續發展。

縱觀中國改革歷程可以發現，改革紅利基本以城市為中心，輻射農村非常不充分。即使進城打工的農民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分亨足夠的經濟成長的利益。堅持城鄉統籌發展需要以加快城鄉經濟社會一體化發展為目標，創新土地流轉機制，積極引導農民有序流出土地，加快農業用地向適度規模經營集中的進程，將城鄉一體作為實現新一輪跨越、率先基本實現農業現代化的戰略抉擇。發展并分享、共享土地財產權益，已成為了城鄉一體化建設這一前所未有的事業中一道必須解決的權益障礙難題。總結實踐經驗，加強制度建設，建立一個公平的利益分享機制，合理分配城鄉一體化過程中的土地發展權益，是推進我國城鄉一體化建設的重要任務。我們應該明確城鄉一體化的法律制度首要的任務是破解城鄉二元結構困局。而農村土著人資源與經濟增長有密切聯系，有效利用土地資源，可以促進農村經濟乃至國民經濟的長期穩定發展。通過“頂層”制度設計，推動城鄉制度逐步并軌。

把改革的攻堅點、著力點放在構建城鄉一體的政策制度框架上。第四次《土地管理法》修訂涉及城鄉關系時，要首先維護鄉村的利益，將土地制度紅利向農民、農村作出必要的傾斜性制度安排；涉及工農關系時，要優先保護好農業的利益。為農業的可持續發展供給制度增量。只有這樣才能據轉農民在社會結構中的不利地位，統籌城鄉發展，實現城鄉一體化發展的新格局。

2 農村土地流轉創新與實施對策

農業現代化是社會進步的重要表現。農業生產要向科技化、機械化和現代化進軍，變小范圍耕種為規模化經營是前提條件之一。完善的土地承包經營權流轉制度為耕地的規模化經營提供了積極條件。

在制度變革中，我們必須在充分尊重農民意愿和保證農民利益的前提下，積極推行土地承包經營權流轉制度。中國要走出中等收入陷阱，首先是要農民必須走出“低收入”陷阱。而土地流轉將突破這農民的收入瓶頸，賦予農民在土地流轉中的發展利益，使農民成為土地流轉的最大受益者。所以，在當今社會管理轉型和創新的背景之下，土地管理應在農村土地流轉制度上做更大程度的變革。

2.1 增強土地權利中各項權能的可轉化性

土地作為一種重要的資源，因為其所特有的稟賦，有較高的經濟價值。此外，它也是有一定政治意義的生產性資產，因此，對土地所擁有的產權也是一種重要的經濟權利。一般而言，土地產權包括4個部分：所有權、使用權、收益權和處理權，如果要進一步進行細分，還包括租賃權、抵押權、繼承權等權利內容。

農民家庭承包經營權是憑借集體的成員身份以承包形式從集體獲得的一種特殊權利，人們一般又把承包經營權等同于使用權。由于產權具有可分割性，因此可以將農地的承包經營權分割為農地承包權和農地經營權，從而農地產權結構分解為3種權利：農地所有權、農地承包權和農地經營權。這時，農地承包權和農地經營權就可以實現適度分離。

2.2 使所有權、承包權、經營權適度分離

1978年以來，我國農村進行了經濟體制改革，改革的重點是重建土地資產產權結構，建立了統分結合的雙層經營體制，將土地的使用權和所有權分割開來，土地的所有權歸集體，使用權則通過實行家庭承包經營來得以體現。十七屆三中全會中進一步明確要通過延長土地的承包期，保持穩定的承包關系來賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

土地承包經營權流轉使農村集體土地產權發生第二次分離。土地承包經營權的組成含“承包”和“經營”兩項要素，意味著土地的承包經營權可以被分為土地承包權和土地經營權。所以，土地承包經營權流轉就是土地的所有權仍歸農民集體所有，流轉的僅僅是土地的使用權，即經營權，也就是將土地使用權轉移給第三人，而承包權則保留在土地承包經營權人手里。所以，土地承包經營權流轉之后，農戶保留承包權、轉移土地使用權。

農村土地經營權流轉事關農民切身利益，因此，實現農村土地所有權、承包權、經營權的適度分離，能夠促進農村生產力的發展，也能提高農民的收益，還能推動我國現代農業的發展，走規模化經營。

隨著法律法規的完善，土地流轉將逐步進入健康發展的軌道，必將會為農村土地流轉開作帶來新的發展機遇，為農民帶來更多實惠，為農業規模化發展帶來好處。