農村土地流轉現實問題及對策

孫敏

土地是國家經濟的命脈，是農業經濟發展的重要資源，也是國家經濟社會發展中重要支撐因素之一。隨著經濟社會發展，國家及社會的擴張對土地需求愈加強烈，由此也引起了諸多問題。土地流轉就是因為巨大的需求而催生的。

土地流轉實踐中遇到了諸如缺乏可操作的法律規范，在法律上缺乏支持力度、農民的利益缺乏保障、社會化服務體系不健全等問題。

近些年，各地都在不同程度上、以不同的方式嘗試著土地流轉，其中以土地租賃實現土地使用權流轉的方式最為多見，當然這也是世界上通行的做法。大量文獻資料表明，土地租賃市場可以規避風險，使資源利用率更高，更有利于形成規模經營。但是，這些年的土地流轉實踐遇到了許多亟待解決的問題，這些問題嚴重地阻礙了土地流轉的順利進行，甚至有人懷疑土地流轉的時機是否成熟，土地流轉是否還應該繼續進行。

1 土地流轉缺乏可操作的法律規范

在《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》中，對農村土地承包經營權和使用權規定得過于原則和籠統。在《農村土地承包法》中，雖然規定了土地流轉的形式、原則、合同形式、違約責任以及法律責任等條款，但是，我國農業地區發展不平衡，土地流轉的原因、形式和規模等諸多方面千差萬別，因此，它不能較全面地指引和規制土地流轉，甚至因為缺乏具體的實施細則而對某些利益集團約束乏力。許多地方缺乏土地流轉具體的可操作的實施辦法，也沒有結合本地區實際制定出《土地承包法》的實施細則，對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理等方面還缺乏更進一步的規范。

為此，應加強和完善土地流轉的法律規范。首先，推進土地流轉，要在堅持和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的基礎上，必須按照“依法、自愿、有償”的原則，尊重農民土地流轉的主體地位，切實保障農民土地權益；其次，各地應按照《農村土地承包法》的原則和要求，結合本地區實際，制定出土地流轉的配套法律規范，避免某些利益集團在利益的誘導下介入，保護農民的權利；其三，進一步明確界定農民土地承包權的內容和性質，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，特別是應將處分權有條件地賦予農戶。這有利于減少現行產權關系中的不穩定因素，有利于增加國家對農民的產權保護，有利于在穩定土地承包關系的同時促進農村土地流轉，提高農地的利用率。

2 土地流轉在法律上缺乏支持力度

首先，《農村土地承包法》與《土地管理法》在對外發包土地方面存在沖突。《農村土地承包法》第3條規定：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”；第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”；第47條規定：“以其它方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權”；第48條明確規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準，同時對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，才能簽訂承包合同”。這些都說明，非本集體經濟組織成員不可能承包屬于本集體經濟組織所有的耕地，即使承包“四荒地”也必須通過苛刻的資信情況和經營能力審查。《土地管理法》則并非如此，該法第15條明確規定：“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，但必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”。應該說對外發包的條件還是相當苛刻，但是向本集體經濟組織以外的單位或者個人發包集體土地包括耕地和非耕地還是可能的，任何單位和個人完全可能承包與自身身份毫無關系的農村集體經濟組織所有的耕地。顯然，兩部法律的內容存在沖突。

其次，在法律中應該支持有較強經營能力和經營渠道的單位和個人大面積承包農村集體土地，以先進的技術和項目實現規模經營，帶動當地農民致富。但是，實行聯產承包責任制以來，農村的經濟組織、行政管理組織和社會管理組織不斷衰落和弱化。生產大隊和生產小隊改制為村和村民組以后，全能型農村基層組織分化，其中具有生產型功能的經濟合作組織名存實亡。農民為了增加收入都在自找門路，鄉村領導只能起導向作用。

3 土地流轉中農民的利益缺乏保障

土地流轉的主要目的是實現規模效益，進行連片作業，承租方必然要對原來的小塊土地重新進行整體規劃，有的地方用于農田水利等基礎設施建設，有的地方建農業管理用房，邊緣地帶進行綠化等。當承包期結束時，農民幾乎不可能原封不動地收回土地，甚至農民自己也不清楚自己的土地界限。10年后，租賃方進行水利設施建設的地塊已無法再稱之為耕地，更無法還給農民。事實上，土地流轉只能進不能退。中央將取消農業稅的決定一發布，一些地方農民就要求承租者提高租賃價格。由于自然災害，承租者虧損，對自己承租土地所冒風險有后悔之意，但他們已經對所承租的土著人進行了整體規劃，先期投入也很大，他們也無力提高土地租賃價格。農民的要求得不到滿足，就直接找鎮政府，甚至到市里上訪。從土地流轉的實際情況看，個別地方的承租方、農民、鎮政府三方都沒得到好處，土地流轉處于進退兩給的局面。如果能夠給出很高的流轉價格，使農民光靠租賃土地就能過上滿意的生活是最好的，這樣的設想實際上就是讓承租方承擔農民的所有保障，這也是不現實的。農業生產具有生產周期長和風險大等特點，有些風險又不是生產者可以控制的，但這些風險又往往是致命的。正因為如此，發達國家對農業生產者的補貼也是很可觀的。所以，不能因為土地流轉使農民失去土地，進而使農民失去生活保障就不進行土地流轉，因為任何地方的農民僅靠人均那一點土地從事農業生產是不可能過上小康生活的，多數農民應該在農業之外追求更高的生活質量。

在農民不具備獨立于土地之外的社會保障和更多的社會就業渠道情況下，應鼓勵土地入股，即讓農民與土地開發商合作，以土地作為股份入股，成為公司的股東，參與公司的土地開發和股份分紅，實現利益共享、風險共擔，使農民的利益真正與開發公司的利益掛鉤。征地的過程應采取公開招標的方式，以保證公開、公平競爭，體現土地的真正價值，保證農民的合法利益。打破土地的社區界限和行政壁壘，允許土地使用權在一定范圍內流動，在土地轉包、競標和拍賣中，社區內外的人員享有同等權利，允許跨地域買賣和承包土地，鼓勵跨地區連片經營土地。例如，現代農業示范園區以土地入股的方式建立了農業開發有限公司，建立了“公司+基地+農戶”的經營模式，促進了農戶的產業化經營，可使土地每畝每年租金提升，以土地入股的農民年終分紅增加了，使農民真正得到實惠。但是，在操作過程中，除了開發商和農戶外，還應有第三主體，即相當于農民協會這樣的自治組織參與，因為只有農民自治組織才能真正站在農民的利益上與開發商溝通，使得作為弱勢群體的單個農戶的利益得到保障。因此，政府要積極支持、引導、培育農民成立農民協會組織。在農民協會組織沒有成立或沒有真正發揮作用之前，當地政府應暫時充當第三主體，多替農民著想、替農民說話。

建議國家對從事規模化農業生產的企業或個人給予政策上的照顧和經濟上的補貼，因為這樣會提高他們從事農業生產的積極性，同時也能給農民更高一些的土地價格，進而加快土地流轉的步伐。農民的社會保障問題應該提到議事日程，現在農民的保障就是土地，農民迫不得已只能視土地為命根子，已經流轉土地的農民的就業問題也是制約土地流轉的一大障礙，如果農民已經具有獨立于土地之外的其他社會保障，具有了更多的社會就業渠道，則土地大規模流動的條件和時機就已經成熟。

4 健全規模經營所需要的社會化服務體系

土地規模經營需要政府有關職能部門、涉農組織、企業及社區合作經濟組織提供信息、資金、技術、保險等一系列產前、產中、產后服務，沒有社會化的綜合服務，就難以形成規模經營，即使形成了，也難以堅持下去。

各地普遍反映農業科技服務體系不健全，農業技術人員嚴重缺乏，人員和知識老化，隊伍不穩定，經費嚴重不足，在崗的農業技術人員時常被抽作他用。

因此，各級政府要充分發揮在市場經濟中涌現出來的能人、大戶和企業家的示范帶動作用。特別是對那些從事農產品加工的企業、養殖企業（戶），應給與政策扶持和資金支持，使他們做大做強。幫助他們積極開拓國內外市場，擴大農產品銷售渠道。為了使土地流轉信息更加通暢，促進土地流轉，可以依托政府的各級農民部門，建立農村土地信托網絡，成立土地信托服務中心，構建土地信托服務體系。加強和規范土地流轉合同管理及土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調解等。通過加強政策法律法規的規范與監督服務，創造適宜的土地流轉環境，促進土地流轉工作，推動農村經濟發展和農民增收致富。