“未批先建”的潛規則

蓋鵬麗

位于河南省嵩縣的陸渾湖（水庫）是洛陽的“大水缸”，還是國家級濕地公園。但近年來這里被開發商打造出了大片的“別墅群”，備受爭議與質疑：一邊是令人擔憂的水源受影響、生態被破壞，一邊是開發商未批先建，在當地官方的“綠燈”下違法占地、爛尾樓建設不止。

“未批先建”現象并非嵩縣一地獨有，近年來屢有曝出。

2014年7月，欒川縣廟子鎮“高崖頭村莊遷并安置項目”在未取得國土、規劃、城建等合法建設手續的情況下，擅自開工建設并引發安全事故致1人死亡。

2014年6月，審計署公布人民日報社2013年度預算執行情況和其他財政收支情況檢查結果。公告顯示，人民日報社一大樓未批先建，貸款材料涉假。

2014年6月，審計署公布對中石油集團2012年度的審計結果：22億項目未批先建，致損8千萬。

2014年5月，廣東茂名高州市發生在建石拱橋坍塌事故，這是一個由村委會自行建設的工程，立項報建、招投標、合法設計無一具備。

2014年4月，江蘇灌南亞新鋼鐵未批先建涉污染，市縣兩級環保局先后7次下發文件要求停止生產、建設，企業仍未辦理環評手續。

2013年8月，開封市汴京公園內東京海洋館項目工地發生一起高空墜落事故，造成1人死亡。事故發生后，當地政府認定此項目屬未批先建，無相應的安全防范措施。

2013年7月，號稱高838米、比“迪拜塔”還要高10米的位于長沙的世界第一高樓“天空城市”，因沒有完成相關法定的報建手續，被有關部門叫停。

2013年5月，西安地鐵三號線一期工程胡家廟至通化門區間發生塌方事故。此次發生事故的地鐵三號線一期工程涉嫌“未批先建”：該線路一期工程于2012年5月獲得國家發改委批復，但包括上述發生事故標段在內的數個項目早已“開工建設”或“全面開工建設”。

2012年年初，大連開始興建大連金州灣國際機場項目。新機場采取離岸填海的方式建設，面積達20.87平方公里。建成后能起降世界最大客機空客A380，并成為世界最大的海上機場。然而，這個造價數百億的新機場不僅沒有填海手續，連立項都未獲批，可謂是不折不扣的非法項目。

算上太平門，從2001年南京啟動明城墻修繕以及風光帶建設以來，明城墻沿線先后復建、新建的城門達9座，但根據舉報，國家文物局已認定南京所有復建的城門均為未批先建，嚴重違反了《國家文物保護法》。

……

連機場、“世界第一高樓”等稀有大型項目都參與到未批先建中來，更遑論遍布全國、隨處可見的別墅、高爾夫球場、污染企業等常見項目了。

未批先建的廣泛存在，折射出當前我國在經濟考核與土地審核下的深刻矛盾：一方面是經濟考核的壓力，另一方面卻是土地指標的限制，在雙方的互相夾擊下，也只能“另辟新徑”夾縫求生。

據了解，“未批先建”包括多種情況。通常情況下，企業需先到地方政府為項目立項，立項后會拿到“小路條”；再由地方政府和企業共同向國家發改委申請立項，這次立項成功后則會拿到“大路條”。有了“路條”，表示國家發改委已經同意企業開展項目的前期工作，如可行性研究和環境影響報告，還包括獲得其他相關部門，如環保部、水利部、國土資源部等部門的審批。當全部所需要的文件和批復完成之后，就具備了核準條件。國家發改委最終給予核準，則企業可以正式開工建設。不過，拿到“路條”之后，企業即使投入開展了不少的工作，也未必能等到最終的核準。據了解，從拿到“路條”到最終得到核準，有時候要等2年時間。對于企業來說，一方面意味著成本增加，另一方面意味著可能將失去稍縱即逝的商機。而且，漫長的核準過程讓企業難以對項目成本收益和風險進行評估。由此看來，“未批先建”就像是繁瑣結婚制度下的“未婚先孕”一樣：一方面，企業有膽量“未婚先孕”；另一方面，漫長的審批制度讓企業不得不“未婚先孕”。

審批難、耗時長固然是造成大量項目未批先建的一個重要原因，但更重要的原因是，未批先建的成本實在太低。

以環保部門的審批為例。在我國，全國各地區都實行環境影響評價“一票否決”制，凡是違反環境影響評價的規劃一律不予審批，凡是不符合環境影響評價要求的建設項目也不得實施。在這樣嚴格的管控之下，污染項目“未批先建”不僅屢禁不止，甚至已經成為央企及大型集團內部的“潛規則”。

緣何如此？究其原因，還是《環評法》中有些規定過于“軟弱”。根據《環評法》第31條，“對未批先建情形，由環保部門責令停止建設，限期補辦環評手續，逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款?！绷P款上限不過20萬元的規定，對于動輒投資上億甚至幾十億元的電力、機場、“最高樓”等項目來說，違法成本實在很低。由于環評違規的罰金并不重，企業對環評工作的嚴肅性往往也都比較輕視。同時，“31條”規定的“補辦環評手續”一條，也給企業開通了“先上車，后買票”的后門。

重大項目審批制度，不僅僅是為保證項目的正常推進，更是為了扼制短命工程、豆腐渣工程等對社會和自然環境有危害的工程的一種制度設計。但是，一些地方政府為了GDP，為了政績，假借現實需要，“未批先建”一些重大項目，先斬后奏。這樣的“未批先建”“先斬后奏”，不僅對環境造成了巨大影響，更是勞民傷財，喪失了政府的公信力。

在批評質疑違法建設“膽量何來”的同時，更應當責問地方政府的扭曲價值觀。

事實上，一個重大項目從規劃、立項到審批，當地政府、主管部門豈會不知情、不參與？更何況，重大項目都實行領導掛鉤服務制。這所謂的“不知道、不清楚”折射的就是扭曲的政績觀。同時，在城市建設指導思想上急功近利，重速度、輕質量；對政績工程和GDP的盲目崇拜；加上開發商的商業利益，這三者相結合，造成了“未批先建”的工程產生。

深入追究這扭曲的政績觀主要體現在以下三點。

一是短視政績觀的影響?！跋仍煜扔蠫DP”。近年來一些地方為發展，開展大量的“未批先建”的項目，砸巨資塑造“包裝”一個又一個的標志建筑，大型建筑，這實際上就是勞民傷財的形象工程，名為拉動城市經濟發展，實為重復建設以追求GDP，進而追求地方官員的政績。在這種錯誤政績觀的引導下，一些不該拆的房屋被拆除，一些不該建的建筑立了起來，在拆與建的過程中GDP就被拉高，GDP泡沫由此產生。

二是土地財政的利益驅動。多數“未批先建”項目的背后，都有土地開發的因素。在近年來土地價格快速上漲的背景下，拆遷置換出土地帶來的賣地收入，更能激發官員們的“上馬”熱情。

“未批先建”的項目之所以屢禁不止，最主要的原因是職能部門執法不力、監管不到位，但更需追溯的，一方面是少數官員為了任內出政績，等不及項目規劃、論證、審批的時間，而拔苗助長般地上馬工程；另一方面是一些項目本身就違背客觀實際或是“拍腦袋”的決策，從法定程序、規范手續來走根本批不了。而一旦“生米煮成熟飯”，往往也只要打點一番、罰點錢款就可以蒙混過關。

“未批先建”廣泛存在的事實反映了工程項目和企業的財大氣粗與目中無人，深層次的原因則是，對公眾生命健康和社會責任的嚴酷漠視?！芭椖俊北緛硎钦块T應對可能出現問題項目的殺手锏和最后官防，但是，就是在國土、環保、發改等部門睜一只眼閉一只眼的情況下，違規項目紛紛上馬。