中國均衡性轉移支付配置的實證研究

陳志廣

內容提要 均衡性轉移支付是中央政府均等地區(qū)間財力的重要工具，在形式上根據一系列客觀因素和一定公式來進行配置。由于我國采取了以財政供養(yǎng)人口為主的資金配置方式，受地區(qū)政治力量影響，均衡性轉移支付反而會流向財力較強的省份。本文引入政治影響力變量，在檢驗了其對均衡性轉移支付的效應后發(fā)現：一方面，在控制更多指標后，財力越強，經濟越發(fā)達，均衡性轉移支付確實越少；但另一方面，政治影響力、行政權力等指標越高，均衡性轉移支付也越高，這是完善均衡性轉移支付體系、優(yōu)化資金配置必須要深刻檢討的。

關鍵詞 均衡性轉移支付政治影響力行政權力配置

〔中圖分類號〕F812.45〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）08-0026-08

一、引言

均衡性政府間轉移支付或者政府間補助①是我國分配最為規(guī)范、均等效果也最好的轉移支付，所以不管是理論工作者還是實務操作者，都建議不斷增加均衡性轉移支付的比重。然而，個別研究發(fā)現，均衡性轉移支付的均等效果并沒有想象中好，甚至還可能成為不平等的貢獻來源。②規(guī)范的公共財政要求，財政困難的單位應該獲得更多轉移支付，但賈曉俊等發(fā)現，接受補助的省份財政收入越高，均衡性轉移支付反而越多。③這意味著均衡性轉移支付的配置工作可能受到某些不規(guī)范因素的干擾。為改善轉移支付配置，實現其公共性目標，學術界和實務界首先應做的，是把握其事實配置的影響因素和作用機制。雖然均衡性轉移支付是按照一系列客觀因素和基于一定的計算公式來進行配置，似乎這樣的配置過程很難引起學者的興趣。但是，由于因素、公式都需經過人的選擇，所以相關補助同樣難以逃脫某些不當干擾。④本文嘗試引入更多變

① 我國政府間轉移支付的名稱和內容在不同時期有變化。現均衡性轉移支付繼承于1995年的“過渡時期轉移支付”，2002年改為“一般性轉移支付”，2009年又更名為“均衡性轉移支付”，本文統(tǒng)一使用現名。

② 例如賈曉俊：《政府間轉移支付制度橫向均衡效應研究》，《經濟學動態(tài)》2009年第3期；江慶：《中國地方政府總體財力不均等程度及其分解：1997～2005》，《南方經濟》2010年第8期；官永彬：《財政轉移支付對省際間財力不均等的貢獻——基于基尼系數的分解》，《山西財經大學學報》2011年第1期。

③ 賈曉俊、岳希明：《我國均衡性轉移支付資金分配機制研究》，《經濟研究》2012年第1期。

④ Allers， M. A.， Ishemoi， L. J.， “Do Formulas Reduce Political Influence on Intergovernmental Grants？ Evidence from Tanzania，” Journal of Development Studies， vol.47， no.12， 2011，pp.1781-1797.

量，特別是政治型變量，來考察我國均衡性轉移支付的配置問題，以期為相關工作提供可能的意見和啟示。

二、變量及數據

與一般的經濟學和公共財政學不同，政治經濟學認為政府間轉移支付主要是一政治現象，并在該領域積累了無數的理論和經驗研究成果。[日]Sato M.：《區(qū)域間財政補助的政治經濟學》，[加]羅賓·鮑德威、沙安文編：《政府間財政轉移支付：理論與實踐》，中國財政經濟出版社，2011年，第148-170頁。因此，本文專門引入具有中國獨特內容的政治型變量——由地區(qū)政治代表的政治影響力加總而來的地區(qū)政治影響力，用來捕捉地區(qū)政治力量對資金配置的影響。在中國政治生活中，起核心作用的是中國共產黨，而在高階政治生活中，起核心作用的是黨的中央委員會及其常設機構政治局和政治局常務委員會，所以要理解中國政治，考察中國共產黨中央委員會內的影響力分布是可行選擇。

中央委員之間的基本差異是等級差異，委員等級越高，掌握的各種資源就越多，所以代表地區(qū)能夠受益更多。在一般的政府間補助研究中，已經有學者測度過類似內容，但效果并不理想。其中詹晶為地方領導的中央委員身份賦值2分、候補委員1分，詹晶：《中央對省財政轉移支付的決定因素：公平、議價、還是效益？》，《經濟社會體制比較》2011年第6期。范柏乃等則只為地方領導的政治局委員身份賦分，范柏乃、張鳴：《基于面板分析的中國省級行政區(qū)域獲取中央財政轉移支付的實證研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2011年第1期。Huang等為地方領導的候補中央委員賦值1分、中央委員2分、政治局委員6分。Huang， B.， Chen， K.， “Are Intergovernmental Transfers in China Equalizing，” China Economic Review， vol.23， no.3， 2012， pp.534-551.這些測度很難區(qū)分大多數省份之間的影響力差異，比如在“十五大”以后，絕大多數省份都有且僅有兩名中央委員，這導致他們很難剝離出政治經濟規(guī)律。本文為充分體現中央委員不同等級間的政治能量差異，采用兩種賦值方法，以增強穩(wěn)健性。本文測度也不納入候補委員，這是因為我國政治生活越來越制度化，而候補委員沒有選舉權和表決權，即使個別候補委員可能發(fā)揮重要作用，但本文也已經通過后面發(fā)源地和籍貫地的非正式政治來處理。一種是有明顯差距的等差法，分別為委員、政治局委員、政治局常委賦值1、5、9分。這種賦值法難以符合每一位委員的實際情況，比如個別政治局常委的影響力可能遠遠超過政治局委員的兩倍。因此，本文還采取了另一種等比法賦值1、9、27，該比例大致符合不同等級的人數差異，而高官影響力通常與其人數成反比。

除了正式職務帶來的等級效應，關系資本等非正式政治內容也會影響中央委員會的實際運行，Guo， X.， “Dimensions of Guanxi in Chinese Elite Politics，” The China Journal， vol.46， 2001， pp.69-90.例如政治局常委明顯具有更大的影響力，即使他們都非地方領導，但無疑會影響地方的干部和資源配置。歸集到地方層面上，關系資本有部分是來源于領導人的發(fā)源地——前一政治周期內的任職地。前一周期內的任職經歷為其在本周期當選提供了重要基礎，而為履行政治承諾、回饋支持者，當選委員會為這些相關單位爭取利益。從人情因素考慮，擁有往昔上下級、同事關系的便利，出于面子、禮節(jié)、道德、感情等因素，也為自己鞏固權力、擴大網絡、乃至贏取后面政治周期的晉升，當選委員也會照顧發(fā)源地利益。另外，關系資本還有部分來源于籍貫地，這主要是基于中國傳統(tǒng)文化的考慮。家鄉(xiāng)觀念在中國人心中根深蒂固，很多官員都會特別照顧籍貫地，為家鄉(xiāng)人民謀福利也成為當地評價的關鍵標準。在政治交往中，“同鄉(xiāng)”關系可以起到潤滑劑的作用，有助于結交朋友和形成聯合體，為個人和集團事業(yè)的延續(xù)和發(fā)展提供基礎和支持。影響力納入非正式政治帶來的一個問題是如何分配現職地、發(fā)源地、籍貫地的權重。一般來講，影響力表現為“現職地>發(fā)源地>籍貫地”、“現職地>發(fā)源地+籍貫地”。基于此，將現職地、發(fā)源地、籍貫地三者的權重設定為06、03、01和07、02、01兩種。以前文所述的等差法、等比法獲得中央委員的政治影響力得分后再將分值按上面兩種比例分配于現職地（中央）、發(fā)源地（中央或者地方省份）和籍貫地（地方省份），所有委員的得分都按照此程序分配，最后再加總各省份和中央的影響力得分。由于納入了非正式政治，影響力指標很難歸集到單年度上，同時政治周期不同階段和中國干部交流制度也會帶來政治代表的用力差異，所以本文的指標計算對應于整個選舉周期。

其他重點檢驗的自變量包括：（1）政府數目，由縣級政府數測度。我國均衡性轉移支付重點為扶持財政困難縣鄉(xiāng)，財政補助對于維持落后地區(qū)的基層政府運轉至關重要。（2）行政權力，由財政供養(yǎng)人口比重測度，用來捕捉政府部門相對于社會的強勢地位。均衡性轉移支付的事實配置也主要依據財政供養(yǎng)人口，人員經費和根據人員計算的公務經費占了補助的大部分。（3）財政收入，由人均預算內財政收入測度。按照規(guī)范要求，一個地區(qū)的財政收入越高，經濟越發(fā)達，獲取的補助也就應該越少。（4）收入汲取，由預算內財政收入占GDP比重測度。鑒于財政收入與政治影響力和經濟發(fā)展等的強相關性和重復測度，以此為替代變量。（5）非預算財政，包括預算外和制度外財政。鑒于政府非預算財政與房地產發(fā)展息息相關，王小魯：《灰色收入與國民收入分配》，《比較》2010年第3期。采用建筑業(yè)增加值占GDP比重作為非預算財政的衡量指標。納入該指標主要是為了捕捉游說活動的影響。Borck， R.， Owings， S.， “The Political Economy of Intergovernmental Grants，” Regional Science and Urban Economics， vol.33， no.2， 2003， pp.139-156.擁有更多非預算財政，管理相對不規(guī)范，地方政府就有能力、也有便利去游說權力部門。（6）經濟發(fā)展水平，由人均GDP測度。（7）其他控制變量，包括城鎮(zhèn)化、文化程度、人口規(guī)模、撫養(yǎng)負擔、人口密度、少數民族等，衡量指標見表1。

本文所用變量及其具體計算方法見表1。現實中影響均衡性轉移支付的因素還有很多，如土地面積、公路里程、學生數等，但歸集到省際層面上，由于樣本數太少，這些因素均未呈現出規(guī)律，所以均納入擾動項。所用變量中，存在內生嫌疑的是行政權力和財政收入、收入汲取以及經濟發(fā)展水平。對于廣大欠發(fā)達地區(qū)而言，獲取的均衡性補助越多，地方政府可能會擴張自己具有一定自主權的事業(yè)編制，其征稅努力可能會下降，足夠的補助還可能刺激當地經濟發(fā)展。另外從數據上看，財政收入、經濟發(fā)展，乃至政治影響力等可能受某些共同遺漏因素的影響，進而造成估計偏誤。為此，本文采用包含工具變量的二階段最小二乘法（2SLS）進行估計，同時提供OLS的估計結果作為參照。有效工具變量在截面上并不容易尋找，我們最終選用各內生變量的相關前期數據與非市場化、第一產業(yè)作為工具變量。

數據具體采集始自2003年，截止于2007年，以對應于“十六大”的政治周期。選擇“十六大”主要是鑒于當時我國政治生活已經基本制度化，核心表現如領導人更替可預期、政治局會議正規(guī)化、領導人分工明確化等，而政治制度化意味著基于職務測度影響力的可靠性。不像以前，部分政府工作可能是職務外因素在發(fā)揮主導作用，相關研究相對困難。沒有納入“十七大”是因為不少相關數據還未公開。具體地，現職地測度以“十六大”當選起、“十七大”召開止，發(fā)源地以“十五大”政治局常委等選舉結束起、“十六大”召開止。現職地、發(fā)源地都納入任期權重。適應于黨代會召開日期，日期搜集精確到半月，其中官方公布簡歷精確到月的，按月中值計算，沒有精確到月的，再通過搜索新華網、人民網，或者相關政府型網站等進行確認與計算。另，省外如中央部委等的政治影響力都歸集為“非地方”，個別逝世、免職、遞補委員的任職期按官方正式公布的日期為準。對應于政治影響力，其他變量也都對應2003～2007年。價格型變量全部采用以2003年為基期的GDP平減指數進行折減，縣級政府數目、財政供養(yǎng)人員、人口變量等取五年均值，相關人口數據在《中國統(tǒng)計年鑒》有年末值的直接采用，沒有的根據抽樣比進行推算。變量描述性統(tǒng)計也見表1。

三、實證檢驗

本文的正式檢驗結果見表2，表3報告了穩(wěn)健性檢驗的回歸結果，計量分析使用stata11軟件。表2中1-4列為全部樣本的。北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等六個發(fā)達省份未接受補助，用tobit方程擬合會更好，由于定性結論一致，限于篇幅不予報告。5-8列為接受補助樣本的，根據杠桿值大于兩倍均值的標準，不存在有影響力個案。表3中，政治影響力不同測度的定性結論基本一致，限于篇幅，本文僅報告了接受補助樣本納入財政汲取的估計，這可以保留經濟發(fā)展的顯著性。2SLS法檢驗均不能拒絕“所有工具變量均外生”的原假設，均拒絕了“弱工具變量”的原假設。由于政治影響力、經濟發(fā)展等變量之間存在較強相關性，2SLS法可以對相關變量作出更有效率的估計，故都予以報告。

由表2、3可知，政治影響力對均衡性轉移支付的正向作用得到證實，且結論在不同測度下具有穩(wěn)健性。該正向作用是我國現有研究如范柏乃等、詹晶還未證實過的，范柏乃、張鳴：《基于面板分析的中國省級行政區(qū)域獲取中央財政轉移支付的實證研究》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2011年第1期；詹晶：《中央對省財政轉移支付的決定因素：公平、議價、還是效益？》，《經濟社會體制比較》2011年第6期。應該是我們對影響力測度做了實質性修改的結果。他們的研究僅考慮了省領導的中央委員賦值，我們則區(qū)分了中央委員會內的等級差異，特別是納入了中央領導的影響，同時還賦予非正式政治足夠的比重。他們還采用面板分析，但這對于我國的政治影響力未必適合，由于政治權力等有其特殊的非正式性、政治周期和中央調控等規(guī)律，而且中國正式政治制度的成熟性在不同階段也有顯著差異，這些都對指標測度附加了特殊的限制。

從邊際效應看，測度1、2的系數大于3、4，這是由于等比法測度擴大了高階領導人的影響力賦值，系數差異吻合測度差異。測度1、3的系數小于2、4，這是由于“07、02、01”的權重設定擴大了正式政治的影響力指示，系數差異表明正式政治在爭奪均衡性轉移支付方面更有效率。政治影響力的證據也體現于非預算財政，房地產越發(fā)達，非預算財政越充足，游說資源也就越充足，那么就可促成地方政府爭取到更多補助。由于資金分配活動的“黑箱”性質，難以為相關猜測提供嚴格的事實證據。從樣本期間的基本配置公式“某地區(qū)一般性轉移支付額=（該地區(qū)標準財政支出—該地區(qū)標準財政收入）×該地區(qū)轉移支付系數”看，更加詳細的規(guī)則可參見李萍、許宏才：《中國政府間財政關系圖解》，中國財政經濟出版社，2006年，第54-72頁；李萍、許宏才、李承：《財政體制簡明圖解》，中國財政經濟出版社，2010年，第58-67頁。問題主要出自支出高估或者收入低估，兩種都可能導致轉移支付系數高估。由于信息搜集的困難，公式中不少收支都是據實測算，這可能有利于強勢省份，比如他們有更多便利將預算內收入轉為預算外和制度外收入，或者他們能夠從中央獲得更多支出項目。即使是嚴格按照基本信息和科學方法測算的標準收支，也可能傾向于強勢單位，比如關鍵的編制和人員、公用經費設定，體現既得利益的基數的作用非常大，而基數占優(yōu)的單位往往影響力也較大。

從理論上考慮，政治影響力對均衡性轉移支付的正向作用可以采用政治經濟學的基本原理來解釋。首先是地方政治代表的自我逐利。地方代表總有各式各樣的目標，或為選票，或為權力，或為同事和下屬的更多支持，或就一心一意地為民服務等，這些目標的達成都需要地方代表和相關單位做很多事情，相應地也需要較多資源。而地方代表的政治影響力越大，掌握的資源就越多。資源不僅包括可以直接調控的物資、資金等，也包括在黨內、政府內和社會上的地位與影響等，這些資源為政治代表的發(fā)號施令和縱橫捭闔帶來了方便，最終也能夠為代表地區(qū)帶來更多的轉移支付。其次是“互投贊成票”的影響。地方代表的政治影響力越大，可資利用的資源和關系資本就越多，所以其他政治力量也樂于合作、甚至追隨，愿意為該代表及代表地區(qū)貢獻更多的轉移支付。比如存在部分橫向競爭關系的相似單位，如果在政策事項上沒有沖突，圍繞強者反而容易形成利益聯盟。還有財政部等中央部委，也樂于與較強的地方政府合作，通過“出售”項目來換取更多的經濟和政治資源，這也是在擴大自己的網絡關系和提升自己的影響力。再有下屬官僚，追隨具有更大影響力的領導意味著自己有更多的保障和更大概率的晉升機會，因而其工作會更加積極。總而言之，類似因素和機制都促成代表地區(qū)獲得更多的轉移支付。政治影響力帶來轉移支付是現實政治的運轉結果，規(guī)范層面的正當性判斷需要結合相關公共服務的需求和供給等內容。不過從一些數據推測，政治影響力較大的單位，一般經濟都相對發(fā)達，財政收入較高，居民收入也較高，因而它們獲得較多補助難逃自我逐利和權力、關系等不當運用的嫌疑。

政府數目起正向作用，這符合我國均衡性轉移支付的設立宗旨。我國大部分省份都不能做到財政自給，而且由于分稅制改革帶來的財力不斷上移，縣鄉(xiāng)基層政府的資金就更是捉襟見肘，維持基本運轉主要靠上級政府補助，甚至民間債務。從相關變量的相關性看，我國縣級政府數目較多的省份，確實都是相對地廣人稀、發(fā)展落后、財源缺乏的省份，獲得更多補助符合規(guī)范要求。

行政權力起正向作用，這符合我國補助配置的實際運行，但在規(guī)范要求的公平觀上經不起推敲。行政權力采用的是以人口為底的相對型變量，又控制了政府數目等變量，所以該部分補助已經很難再歸集到維持政府基本運轉和基本民生的項目上。我國均衡性轉移支付的分配依據主要是財政供養(yǎng)人口，受益人口在某些支出如行政公檢法部門支出中甚至都不是明示因素，在某些支出如教育部門支出中也僅是次要指標。更加詳細的規(guī)則可參見李萍、許宏才：《中國政府間財政關系圖解》，中國財政經濟出版社，2006年，第63-69頁；李萍、許宏才、李承：《財政體制簡明圖解》，中國財政經濟出版社，2010年，第64-65頁。推究深層次原因，就官僚群體而言，他們有自利的擴張傾向，而且與公民相比，他們更加接近權力中心，因而有激勵、也有條件為自己爭取到更多資源。就中央政府而言，治理社會需要從上到下官僚機構的支持和執(zhí)行，而建立一個有效的官僚系統(tǒng)，足夠的人員工資費用和機構運轉費用必不可少。特別就政治代表等高層官員而言，他們需要老干部的良好評價和下屬官僚的鼎力支持，而這些都需要資金的支持。但從社會整體而言，以官僚為導向的支出必然擠占民生支出，影響政府管理績效，進而侵蝕執(zhí)政合法性。

財政收入、收入汲取、經濟發(fā)展都起負向作用，吻合規(guī)范要求的配置公式，這與現有絕大多數研究的結論相左，究其原因，應該是控制了更多變量如政治影響力、城鎮(zhèn)化等的結果。例如財政收入，在全部樣本中，由于變量強相關性和特異個案的存在，財政收入系數為正，且在10%水平上顯著。但在接受補助樣本中，卻都顯著為負。如果以收入汲取替代財政收入，前者與很多變量的Pearson相關系數都要比財政收入的低兩三成左右，所以相關變量的系數顯著性水平也更好。

城鎮(zhèn)化、人口密度起正向作用，規(guī)范評估需要結合具體項目等信息具體分析。一方面，這些因素可能導致公共服務需求增加（如昂貴的公交系統(tǒng)），或者其他支出成本的增加（如人口帶來的擁擠負擔），因而需要更多財政支出。另一方面，這些因素隱含著各種影響力的存在，比如行政事業(yè)單位、國有大企業(yè)等都集中在城市，這導致地區(qū)擁有更多影響當局的手段和途徑，進而能夠在國家分配和再分配活動中占得更多份額。

文化程度起負向作用，撫養(yǎng)負擔起正向作用，符合規(guī)范要求，因為文化程度越低，撫養(yǎng)負擔越重，資金需求都更高，服務成本也更高。

人口規(guī)模起負向作用，規(guī)范評估也需要具體問題具體分析。一種可能是，如果是純粹行政管理等公共品的非競爭性屬性明顯的支出，由于規(guī)模效應明顯，負向關系只是資金合理配置的顯示。另一種可能則在于，如果是教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等具有私人品的競爭性屬性的支出，負向關系就成為反均等規(guī)范的證據。事實上，由于我國很多補助的分配都是基于編制導向，而非公民或者受益者導向，后一種情況應該占據主導地位。

四、結論與政策建議

通過引入政治影響力等變量，本文探討了在規(guī)范要求上應該根據客觀因素和公式配置的均衡性轉移支付的影響因素。我國均衡性轉移支付兼具規(guī)范和不規(guī)范成分，好的一面在于很多補助確實流向了財力緊張的單位，這是按照客觀因素和公式配置的結果，但值得警惕的是仍有不少補助流向了在政治、行政等方面相對強勢的單位。政治影響力和行政權力等都有利于補助的爭奪，但這些補助很難找到正當的配置理由，有很大可能是權力和關系不當運用的結果。本文的研究意味著，我國均衡性轉移支付配置工作有值得總結、推廣的經驗，可以加以固定化、制度化，但也存在值得重視的問題、教訓，需要認真研究、審慎應對。本文特別關注政治影響力及類似內容，在現實生活中，政治影響是任何公共政策事務都難以規(guī)避的，因此，為優(yōu)化均衡性等轉移支付配置，我們可以重點嘗試以下工作：

第一，推進信息公開工作，提高資金分配的透明度。我國均衡性轉移支付已經公開一些原則性的配置公式，但配置因素的基本信息、配置資金的具體信息等都還未公開。首先，公開這些信息可以限制相關部門的專斷權力，防止“走關系”等不當行為，同時有助于提升社會公眾和公共專家等的影響力，使轉移支付不違背大多數人的訴求。其次，公開可公開信息也可以充分利用社會智慧，提升資金配置的效率、效果和公平性。

第二，完善會計、審計工作，為資金配置的監(jiān)督、問責等提供技術基礎。由于事權、職責的模糊和會計科目粗放等原因，官僚部門等可以操縱資金的分配和使用，但社會卻很難知道這些資金究竟是使用在了哪些項目上，使用效果又如何？可以適應于事權、財權等的深化改革，逐步明確具體均衡性轉移支付的使用部門、使用方向，設計相應的細化型會計科目和會計準則，設立專門的審計工作小組和規(guī)定專門的審計內容，對資金的撥款、用款、績效等作全方位的備案、監(jiān)督。

第三，改進資金分配工作機制，針對不同資金適用不同的配置機構及制度，通過優(yōu)化權力配置來優(yōu)化資金配置。比如一些用于基本公共服務、各地區(qū)之間差異不大、各地區(qū)也能夠達成共識的轉移支付，可以由相對獨立的機構主管，由專業(yè)人士根據專業(yè)意見來配置，以充分節(jié)約資金配置成本和充分發(fā)揮資金使用效益。而對于一些具有特殊性、各地區(qū)之間差異較大、容易引起分歧的資金，可以由吸納各方代表的專門委員會等機構協商決定，充分尊重各方訴求，平衡各方利益，財政機構則根據委員會等敲定的原則、方法等只做具體測算工作。

第四，優(yōu)化更廣范圍內的權力配置，對稱權責利配置，加強對各種權力的監(jiān)督和問責。比如強化、優(yōu)化黨政、行政政府和立法政府等之間的分工，特別是政治部門可以逐步走向專業(yè)化和獨立化，且以控制、評估行政部門和直接向社會負責為核心工作，這自然會帶來資金的慎重配置，且會以社會福利為導向。事實的政治生活就是各種政治力量之間的交互作用，政治影響力規(guī)律不可避免，具有可行性、也符合規(guī)范要求的治理之道是：既然擁有了足夠的權力，那就應該承擔起足夠的責任，也應該接受相稱的監(jiān)督，而如果沒有擔負起基本的職責，那權力和利益理應遭到削弱、乃至褫奪。

作者單位：南京大學政府管理學院

責任編輯：牛澤東