“社區(qū)化治理”：我國農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

內(nèi)容提要 在歷史進程中，我國農(nóng)村基層治理經(jīng)歷了“宗族治理”、 “村莊行政化治理”、 “社隊制治理”、“村莊集體化治理”不同的歷史階段，在不同時期，農(nóng)村基層治理借助的組織載體不同。自新世紀以來，在現(xiàn)代化沖擊下，鄉(xiāng)村社會分化加劇、流動加快，個體化利益化凸顯、傳統(tǒng)集體組織日趨解體，鄉(xiāng)村公共性式微、認同弱化，鄉(xiāng)村公共空間及社會關(guān)系變遷，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)發(fā)生質(zhì)性變革，鄉(xiāng)村社會逐步從經(jīng)濟中獨立出來，成為一個完整的社會領(lǐng)域。在實踐中，以村莊集體組織為載體的治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，基層治理面臨現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)實來看，以新社區(qū)為載體的“社區(qū)化治理”是當代農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向。實現(xiàn)基層治理體系、治理制度、治理機制的創(chuàng)新與完善，正是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程，亦是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村基層治理中的直接體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 社區(qū)化治理農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕C912；D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）08-0114-08

自傳統(tǒng)封建社會開始，廣大農(nóng)民就過著一種有組織的社會生活，在不同階段，廣大農(nóng)民的組織化方式不同，在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)里組織及相應(yīng)人員組成半官方系統(tǒng)，鄉(xiāng)紳、宗族組織等構(gòu)成民間組織系統(tǒng)。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)建立后，國家對鄉(xiāng)村社會進行了行政建構(gòu)，人民公社制度第一次實現(xiàn)了完整意義上的農(nóng)民組織化治理方式。改革開放后，以村莊為基礎(chǔ)的組織化治理方式代替公社治理方式，村莊組織化治理以其獨特的民主價值及治理功能在維護基層社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。不過，在現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著歷史性變革。在“工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的強力推動下，以固化身份、突出人身依附及行動約束為基礎(chǔ)的村莊組織化治理方式，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代開放、流動社會發(fā)展的要求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)成為歷史必然選擇。

一、農(nóng)村基層治理的歷史進程及載體特征

在歷史上，宗族、村莊、社隊、行政村既是鄉(xiāng)村民眾日常生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)場所，也是國家治理基層社會的重要載體。不過，作為組織化形式，這些載體都呈現(xiàn)出一定的封閉性、排外性特征，以此載體為基礎(chǔ)構(gòu)筑的治理制度在實踐運行中本身具有自身缺陷，這也為農(nóng)村基層治理的未來轉(zhuǎn)型與變遷埋下伏筆。

1傳統(tǒng)社會的“宗族治理”

從原始社會開始，人們就過著群居性生活，氏族、胞族及部落聯(lián)盟是原始社會的重要組織形式，這些原始社會組織承擔著一定的社會管理與服務(wù)功能。國家產(chǎn)生后，在此基礎(chǔ)上形成的家族、宗族組織成為鄉(xiāng)村最基層的組織單元。家族或宗族以傳統(tǒng)文化及道德倫理為基礎(chǔ)，規(guī)約著個體的行為，個體對集體具有高度認同感。家族、宗族是一個相對封閉、對外排斥的社會組織，族與族之間具有明顯的地域、人員、血緣關(guān)系邊界，每個宗族體現(xiàn)為一種社會秩序，承擔著整個家族的自我治理功能。族內(nèi)功能的基本作用在于維持村落家族的生存和發(fā)展，保證村落家族作為一個系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有序性；族外功能的基本作用在于保證村落家族作為系統(tǒng)與環(huán)境之間的交流，或稱能量變換和物質(zhì)循環(huán)，即如何從環(huán)境取得推動系統(tǒng)的動力和活力。王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學出版社，1989年，第44頁。另外，宗族基于公共資源的占有統(tǒng)合著宗族內(nèi)部的權(quán)威性治理，外宗族的成員很難跨越宗族的邊界進入其他宗族內(nèi)部。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，在外在看似松散的鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，宗族有一套建立于宗族文化之上的禮俗規(guī)則，實現(xiàn)著對族內(nèi)成員的有序治理。在鄉(xiāng)村層面存在士紳階層，士紳管理鄉(xiāng)村社會，“在鄉(xiāng)村社區(qū)里所具有的經(jīng)濟優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，往往能夠整合鄉(xiāng)村中的文化力量、經(jīng)濟力量、宗族力量、道德力量和各種社會資源，并利用這些合力來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的控制”。林文勛、張錦鵬：《鄉(xiāng)村精英·土地產(chǎn)權(quán)·鄉(xiāng)村動力——中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展變遷的歷史啟示》，《中國經(jīng)濟史研究》2009年第4期。總體上來看，在傳統(tǒng)時期，宗族等社會組織具有一套針對族內(nèi)成員的自我治理機制，它是國家治理基層社會的重要形式。

2建國初期的“村莊行政化治理”

建國初期，我國農(nóng)村基層政權(quán)體制呈現(xiàn)出兩種類型：一種是實行區(qū)、村兩級政府體制，村是一級政府，為農(nóng)村基層政權(quán)；另一種是區(qū)鄉(xiāng)建制，即在縣以下設(shè)立區(qū)公所，作為縣政府的派出機構(gòu)，在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，召開鄉(xiāng)人民代表大會，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府，而在村一級不再設(shè)立村政權(quán)。1954年9月，頒布了新中國第一部憲法，取消了過去的區(qū)村制和區(qū)鄉(xiāng)制兩種體制并存的制度，鄉(xiāng)以下可由若干自然村分別組成行政村，行政村下按自然村劃定居民組開展工作。項繼權(quán)：《從“社隊”到“社區(qū)”： 我國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學刊》2007年第11期。從歷史來看，行政村莊是新政權(quán)構(gòu)筑的維護基層社會秩序穩(wěn)定的新型行政組織。首先，行政村莊具有濃厚的政治色彩，它是國家對鄉(xiāng)村民眾進行政治宣傳、政治動員及意識形態(tài)教育的重要載體，也是國家整合基層社會的重要抓手。其次，行政村莊單位具有行政特征，行政村莊之間存在明確的人員、地域邊界，廣大農(nóng)民被賦予了相應(yīng)的政治身份及地位。總體來看，行政村莊既是一個基層政治單元，也是一個集民眾生產(chǎn)、生活、社會交往于一體的組織單元，國家以行政村莊為基礎(chǔ)實行行政組織化治理。新中國成立后，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義社會，國家以行政村為基礎(chǔ)推動了農(nóng)民合作化運動，合作社是以村莊為基礎(chǔ)，它成為人民公社組織的雛形。

3人民公社時期的“社隊制治理”

隨著國家有組織地推動合作化，全國各地陸續(xù)出現(xiàn)了聯(lián)鄉(xiāng)、聯(lián)社活動，1958年人民公社化運動正式開始。人民公社是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)建立的農(nóng)民集體大單位，一切生產(chǎn)資料歸公社公有。人民公社實行黨政經(jīng)合一，公社是最基層的行政管理單位、社會治理單元。生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)小隊成為農(nóng)民的基本生產(chǎn)、生活單位，也是基本社會組織管理單元，公社實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一學習，統(tǒng)一組織生產(chǎn)。公社為社員個體提供了一個公共的生產(chǎn)、生活組織空間，共同理想為個體構(gòu)筑出了超越血緣、地緣關(guān)系的認同與情感歸屬、精神依托。在歷史上第一次真正使村民走向了全面的、體制化的集團式合作，并由此產(chǎn)生了相應(yīng)的全新的格式群體性活動，人民公社在此意義上形成了強控制的行政共同體，國家也通過相應(yīng)的活動實現(xiàn)了與村落和村民的直接對接。劉偉：《難以產(chǎn)出的村落政治——對村民群體性活動的中觀透視》，中國社會科學出版社，2009年，第3頁。社隊制治理，實現(xiàn)了國家與社會的一體化，個體成為封閉組織單位中的一員，國家對廣大社員的行動自由、思想意識、權(quán)利、社會交往形成了較大約束。

4村民自治時期的“村莊集體化治理”

改革開放后，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體制顯示出其不適應(yīng)性。1980年2月，廣西宜州市合寨村20多位村民，為保護集體和個人財產(chǎn)，維護正常的生產(chǎn)、生活秩序，管理村集體公共事務(wù)，大膽探索，建立了我國第一個群眾性自治組織，這種新的農(nóng)村基層治理方式填補了公社解體后農(nóng)村基層社會管理真空，維護了基層社會穩(wěn)定，具有多重功能，進而被國家政權(quán)自上而下進行推廣。作為一種特殊的群眾自治組織，村莊組織有明確的成員邊界、地域邊界、集體產(chǎn)權(quán)邊界，村莊既是以全體村民為基礎(chǔ)組成的集體生產(chǎn)共同體，又是集體經(jīng)濟共同體，同時還是集體生活共同體，多種共同體性質(zhì)疊加在一起。村莊治理正是以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)，由全體村民共同參與日常生產(chǎn)、生活中所產(chǎn)生的一系列公共事務(wù)而進行的自我管理與自我服務(wù)活動。以土地、集體資產(chǎn)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟構(gòu)建了個體與村集體之間的內(nèi)在聯(lián)系機制，形成了集體對個體行動的約束與制約。另外，由于村莊本身固有的封閉性與排外性，外來人員很難進入村莊內(nèi)居住、生活，村莊內(nèi)在自我封閉自治機制與現(xiàn)代開放、流動社會呈現(xiàn)出諸多沖突與矛盾。

二、當代農(nóng)村村莊集體化治理面臨的新挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代化進程中，當今農(nóng)村社會正經(jīng)歷著深刻的變革與轉(zhuǎn)型，它既表現(xiàn)為國家力量從外部對鄉(xiāng)村社會的塑造，也體現(xiàn)著市場經(jīng)濟發(fā)展對鄉(xiāng)村社會帶來的重要沖擊。在實踐中，由鄉(xiāng)村內(nèi)外部力量所產(chǎn)生的一系列變化對實踐中的村莊組織化治理產(chǎn)生著重大沖擊。

1鄉(xiāng)村社會分化加劇、流動加快

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟發(fā)展進一步推動鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的分化與轉(zhuǎn)型，廣大農(nóng)民的身份與職業(yè)都在發(fā)生轉(zhuǎn)變。到20世紀80年代末，農(nóng)村居民在職業(yè)上已出現(xiàn)明顯的差異，農(nóng)民已經(jīng)分化為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)民知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者等階層。陸學藝：《重新認識農(nóng)民問題——十年來中國農(nóng)民的變化》，《社會學研究》1989年第6期。20世紀90年代以來，在鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的有力推動下，鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村社會分化趨勢更為明顯。在鄉(xiāng)村社會分化中，大量農(nóng)民從鄉(xiāng)村社會流出。在居民流入城市地區(qū)的同時，大量外來居民也開始向東部沿海發(fā)達農(nóng)村地區(qū)流動，如在珠三角和長三角城鎮(zhèn)化農(nóng)村，本地人與外來人口倒掛現(xiàn)象十分嚴重，超過1∶10甚至1∶20的不在少數(shù)。有的行政村，本地人只有一兩千，外來工卻有三四萬。《校正失衡的“同城待遇”》，《瞭望》2011年6月18日。在內(nèi)外力量的推動下，當前傳統(tǒng)村莊的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生根本性變遷，傳統(tǒng)村莊的單一性、封閉性逐步被打破，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會逐步走向分化、開放與流動，這一系列新變化都對傳統(tǒng)村莊組織化治理機制帶來了較大挑戰(zhàn)。

2個體化利益化凸顯、傳統(tǒng)集體日趨解體

傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的社會行動及其規(guī)范秩序體系逐步解體。這場歷史性“大轉(zhuǎn)型”貫穿著“解放”與“束縛”的雙面悖謬：市場從傳統(tǒng)習俗經(jīng)濟的約束下獲得了解放，競爭取代了互惠成為了社會行動的根本法則，社會行動的價值取向不再是集體目標而是個人利益；楊敏：《當代社會變革中的“國家-社會”新型關(guān)系——社會學中國化視野下的社會建設(shè)與社會管理》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2012年第5期。市場經(jīng)濟破除了鄉(xiāng)村社會的封閉性，個體逐步從原有的村莊社會秩序中脫離出來，并融入到市場經(jīng)濟大潮中，個體化、功利性特征逐步凸現(xiàn)出來。人們的存在方式由“穩(wěn)固性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鲃有浴保藗冋趶囊粋€前設(shè)的“參考群體”時代走向一個“普遍關(guān)照”的時代。[英]齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2002年，第H頁。由此，現(xiàn)實中的傳統(tǒng)村莊秩序逐步失去其原有的規(guī)劃、約束功能。在以個體利益為背景的時代，個體與集體之間的聯(lián)系更為直接地體現(xiàn)為經(jīng)濟利益關(guān)系，個體對集體的認同逐步降低，集體形同虛設(shè)。經(jīng)濟趨利性使個體在權(quán)衡利弊后逐步脫離村莊集體社會，逐步向外流動獲取更好的發(fā)展機會。在這個特定的利益時代，傳統(tǒng)意義上的集體村莊因社會基礎(chǔ)的變革，日益失去其凝聚力、權(quán)威性，以村莊集體組織為基礎(chǔ)的治理機制也逐步失去其固有價值。

3鄉(xiāng)村公共性式微、認同弱化

從歷史上來看，建立于血緣基礎(chǔ)上的家族文化是維系傳統(tǒng)社會宗族治理的重要紐帶，傳統(tǒng)公共性建立在個體對宗族的崇拜與內(nèi)在約束機制之上。建國后，國家通過外力導(dǎo)入及意識形態(tài)教育，強制構(gòu)建個體對鄉(xiāng)村集體的高度認同，以強制力及對資源的高度占有塑造公共性認同。改革開放后，傳統(tǒng)內(nèi)在認同機制逐步被利益機制所取代。村民自治時期的村莊集體正是以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)筑的村民集體組織，個體與集體之間更多地體現(xiàn)為經(jīng)濟利益紐帶聯(lián)系，除此之外，集體缺乏對個體的強有力約束機制。作為現(xiàn)實中的農(nóng)民個體，他們是理性的，“農(nóng)民在他們的經(jīng)濟活動中一般是精明的、講究實效的和善于盤算的”，[美]西奧多·舒爾茨：《經(jīng)濟增長與農(nóng)業(yè)》，郭熙保、周開年譯，北京經(jīng)濟學院出版社，1991年，第13頁。追求自身利益是他們的本能之一。當社會為他們提供了一個寬松的、自我抉擇的機會空間時，他們的本能理性就很容易體現(xiàn)出來，原子化特征較為明顯。在現(xiàn)代化進程中，與切身利益關(guān)系并不密切的公共利益、公共活動不再成為他們的首要選擇，大部分村莊集體因無法為個體提供相應(yīng)的經(jīng)濟利益及其他社會功能而失去權(quán)威性及認同基礎(chǔ)， 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共性式微，現(xiàn)代公共性沒有建立起來。

4鄉(xiāng)村公共空間及社會關(guān)系變遷

改革開放后，幾十年規(guī)模性和高速率的社會流動，在“熟人社會”中興起了一個“陌生人世界”，這兩個不同類型社會世界交織成極為復(fù)雜的關(guān)系狀態(tài)：在欠發(fā)達地區(qū)，由于各種基礎(chǔ)性要素的分離和抽除，“熟人社會”變得空心化和沙化而日漸冷漠和陌生；在較發(fā)達地區(qū)，大規(guī)模流動人口的涌入造成了“陌生人世界”的擴展，不斷引發(fā)當?shù)亍笆烊松鐣边吔纾☉艏⑸矸荨?quán)利以及心理和認同）的重新辨認。楊敏：《當代社會變革中的“國家-社會”新型關(guān)系——社會學中國化視野下的社會建設(shè)與社會管理》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2012年第5期。從現(xiàn)實來看，不同身份人員的加入使鄉(xiāng)村社會關(guān)系更為復(fù)雜，以村民為主體的單一鄉(xiāng)村社會關(guān)系逐步被更為復(fù)雜的多元社會關(guān)系所替代，公共利益也超越了原來的村莊范圍。在現(xiàn)代化的洗禮下，鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)、生活方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，這些都引發(fā)鄉(xiāng)村公共空間及社會關(guān)系的根本性變革。在實踐中，個體的私人活動空間及社會關(guān)系不再局限于本村及與本地人之間，基于利益的需求，跨區(qū)性的公共活動及社交行為更為普遍。另外，隨著個體生產(chǎn)、生活空間的擴展，與現(xiàn)代需求相適應(yīng)的公共廣場、娛樂場所逐步出現(xiàn)。在現(xiàn)代化沖擊下，以經(jīng)濟利益需求、精神文化需求為基礎(chǔ)的新型公共空間逐步形成，以利益互惠為基礎(chǔ)的社會關(guān)系得到快速擴展，并由熟人向陌生人延伸。在城鎮(zhèn)化推動下，以本地居民為核心的散落性村落逐步被容納多元身份、整齊劃一的居民區(qū)所代替。現(xiàn)代化進程中的一系列新變化正預(yù)示著一種全新的鄉(xiāng)村社會正在逐步形成，這一系列新變化都超出了村莊集體社會范疇，是原有的村莊集體治理方式所無法應(yīng)對的。

三、“社區(qū)化治理”：當代農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

在新的歷史時期，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的變遷與發(fā)展，客觀上推動著基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。黨和國家也高度重視新時期的農(nóng)村基層治理工作，并提出了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略總目標。這些既顯示出黨和國家推動新時期農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的決心，也為新時期的農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型提出了根本方向。

1社區(qū)及社區(qū)治理

在滕尼斯看來，社區(qū)即“基于一定的地域邊界、責任邊界、具有共同的紐帶聯(lián)系和社會認同感、歸屬感的封閉性社會生活共同體”。[德]滕尼斯：《共同體與社會》，林榮遠譯，商務(wù)印書館，1999年，第78頁。國內(nèi)社會學家袁方則指出，社區(qū)是由聚集在某一地域內(nèi)按一定社會制度和社會關(guān)系組織起來的、具有共同人口特征的地域生活共同體。于艷艷：《社區(qū)居委會工作手冊》，中國法制出版社，2006年。與人們對傳統(tǒng)社區(qū)的理解不同，彼得·德魯克從工業(yè)社會發(fā)展的現(xiàn)實背景出發(fā)來理解社區(qū)，他認為新社區(qū)是以公民身份為紐帶，以非營利組織為基礎(chǔ)的社會共同體。[美]彼得·德魯克：《后資本主義社會》，張星巖譯，上海譯文出版社，1998年，第172頁。實際上，作為社會的組織細胞，社區(qū)在人類發(fā)展進程中也經(jīng)歷了一個變遷過程。如果說傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)村社區(qū)體現(xiàn)為以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的內(nèi)生的封閉性認同共同體，工業(yè)社會中的社區(qū)則具有外生性，它更多地體現(xiàn)為不同身份居民基于生存發(fā)展需要外向結(jié)合而成的社會集合體，既是個體的私人生活領(lǐng)域，也是由個體組成的群體公共生活領(lǐng)域。在現(xiàn)代社會，社區(qū)共同體不是一個純粹的國家領(lǐng)域、純粹的市場領(lǐng)域，也不是一個純粹的社會領(lǐng)域，而是國家、市場、社會都在其中的一個混合領(lǐng)域（第四領(lǐng)域）。陳偉東：《論社區(qū)建設(shè)的中國道路》，《學習與實踐》2013年第2期。在后工業(yè)社會，社區(qū)具有社會性與公共性兩個屬性，社區(qū)既是群體成員的生活、社交場所，是個體情感歸屬及認同的載體，也是國家治理基層社會的基礎(chǔ)載體，彰顯現(xiàn)代國家的公共性及促進個體自由發(fā)展的職能。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)中的運用。治理理論突出了公共事務(wù)參與主體的多元性、協(xié)商性與合作性，通過政府、社會、市場主體、公民個體之間的共同協(xié)作來實現(xiàn)公共利益最大化。在后工業(yè)社會，社區(qū)事務(wù)不斷擴展，社區(qū)既是私人生活的場所，也是國家公共領(lǐng)域的組成部分，社區(qū)事務(wù)是任何一個主體無法獨立承擔的。社區(qū)治理需要多元力量的參與，政府、市場及社會力量在社區(qū)治理中都發(fā)揮著重要作用。作為市場的重要主體，各類企業(yè)可以通過協(xié)助政府提供公共服務(wù)的方式參與到社區(qū)治理中來，既能夠滿足居民的個體化需求，也能夠滿足居民的共性服務(wù)需求。同時，它還可以發(fā)揮相應(yīng)的志愿服務(wù)功能。作為社會力量的第三部分在社區(qū)治理中也發(fā)揮著重要作用。如作為第三部分的重要組織形式，“NGO主要致力于社區(qū)服務(wù)和管理，基本宗旨是滿足社區(qū)公民的需要，其力量就在于它扮演著把家庭和社區(qū)與廣闊社會聯(lián)系在一起的中介和催化劑角色” 。陳華：《非政府組織在社區(qū)治理中的角色解析》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2006年第1期。總體上來看，社區(qū)治理，是在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會中，國家、市場、政府、社區(qū)自組織、居民、社區(qū)范圍內(nèi)的單位、其他社會力量，通過協(xié)商、溝通、共同合作與制度規(guī)范，努力滿足社區(qū)居民的多樣化、差異性利益需求，保障他們的合法權(quán)利，通過共同努力消除各種社會矛盾與沖突，最大程度上促使居住、生活在社區(qū)里的所有居民幸福生活，促進社區(qū)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的協(xié)同共治過程。

2何以可能：當代農(nóng)村實施“社區(qū)化治理”的必然性與必要性

從最原初意義上來看，我國鄉(xiāng)村社會在不同的歷史時期都呈現(xiàn)出一定的社區(qū)特征。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，廣大民眾以血緣、地緣為基礎(chǔ)聚族而居，呈現(xiàn)出家族共同體特征。新中國成立后，國家構(gòu)造出了集生產(chǎn)、生活于一體的人民公社大集體，這種以外力干預(yù)形成的集體組織為個體的情感歸屬及認同提供了一定的載體，外在強制下的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊具有社區(qū)的某些特征，它是基層社會的一類組織認同單位。在鄉(xiāng)政村治治理時代，村莊社會具有一定的社會自治權(quán)利及自治空間，村莊是由全體村民組成的社會性自組織，以經(jīng)濟利益為核心構(gòu)筑的村莊生產(chǎn)、生活性共同體，既是村莊集體經(jīng)濟組織，也是村莊集體社會組織。在現(xiàn)實中，土地產(chǎn)權(quán)集體所有及嚴格的村籍邊界使村集體經(jīng)濟組織與村集體社會組織具有高度重合性，同時也呈現(xiàn)出高度的封閉性與排外性。

隨著改革開放的深入推進，在內(nèi)外力量的沖擊下，鄉(xiāng)村社會的封閉性被打破。現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會逐步發(fā)展為容納了本地居民、外來居民、企事業(yè)單位、其他經(jīng)營實體等不同組織形式的新型社會形態(tài)。基于鄉(xiāng)村社會發(fā)生的新變化，國家出臺了一系列措施推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會全面進步發(fā)展，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃正是其中的重要內(nèi)容之一。黨的十六屆六中全會明確提出“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。2007年，國家民政部先后在全國確定了304個縣市區(qū)作為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣（市、區(qū)）”開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗活動。各地積極探索，主要形成了“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“集中建社區(qū)”、“社區(qū)設(shè)小區(qū)”多種社區(qū)建制類型。實踐中形成的這些新型農(nóng)村社區(qū)都體現(xiàn)著居民生活居住區(qū)的特征。在實踐中，各地以新社區(qū)為載體逐步探索社會治理新機制，形成了“一會五站”、“微觀組織再造”、“村莊合并”、“城鄉(xiāng)社區(qū)管理一體化”、“村企合作”模式等多類典型農(nóng)村社區(qū)治理模式，政府、企業(yè)、社會組織等主體在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，以新型社區(qū)為基礎(chǔ)的社區(qū)化治理是以生活在社區(qū)內(nèi)部的居民共同應(yīng)對居住、生活中所產(chǎn)生的各類公共問題開展的公共治理，破解了傳統(tǒng)村莊集體組織化治理的內(nèi)在困境。

實際上，自改革開放后，在農(nóng)村社會主要存在著兩種性質(zhì)的集體組織：一類是以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟組織；一類是由居住在村莊的所有居民組成的鄉(xiāng)村社會組織。在現(xiàn)代化發(fā)展中，鄉(xiāng)村社會組織成員超出了傳統(tǒng)村莊成員的邊界，社會組織成員的社會關(guān)系邊界及公共活動空間邊界也超出了傳統(tǒng)村莊社會的范圍，它是一種全新的鄉(xiāng)村社會生活共同體，具有現(xiàn)代社區(qū)特征。在國家層面上開展的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，正是努力構(gòu)筑以在鄉(xiāng)居住的所有居民的共同生活需要為基礎(chǔ)的社區(qū)共同體，通過不同主體的共同參與來解決社區(qū)共同體的治理問題。與之不同，村莊集體經(jīng)濟組織是以村莊集體土地、其他集體資產(chǎn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟組織，具有明確的成員邊界及受益對象，其運行遵循的是經(jīng)濟管理方式，不同于鄉(xiāng)村社會組織。然而實踐中，以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的村莊治理是以本村集體經(jīng)濟組織成員為邊界的社會治理，經(jīng)濟組織邊界與村莊社會組織邊界高度重合。在開放與流動中，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會組織的成員邊界、地域邊界及組織邊界都在發(fā)生位移，性質(zhì)也在發(fā)生變化，傳統(tǒng)村莊治理制度難以適應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的發(fā)展要求。

在現(xiàn)代社會發(fā)展進步中，新時期的鄉(xiāng)村社會逐步與經(jīng)濟發(fā)生分離，新的鄉(xiāng)村社會公共領(lǐng)域以新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的現(xiàn)代新社區(qū)為外在表現(xiàn)形式。它既體現(xiàn)著個體的私人領(lǐng)域，也體現(xiàn)著社區(qū)的公共領(lǐng)域與國家的公共領(lǐng)域，是私與公的結(jié)合。無論作為個體的私人領(lǐng)域，社區(qū)的公共社會領(lǐng)域，還是作為國家的公共治理領(lǐng)域，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展都涉及到國家、社會、居民多元主體的共同社會責任，需要發(fā)揮多元主體的共同努力去實現(xiàn)協(xié)同治理。新時期農(nóng)村基層治理是一種不同于傳統(tǒng)村莊集體化組織方式的治理模式，是現(xiàn)代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化進程中，與現(xiàn)代開放、流動社會特征相適應(yīng)的全新治理方式，它也意味著現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村治理體系及治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、如何治理：當代農(nóng)村實施“社區(qū)化

治理”的策略選擇

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，村莊集體組織化治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，構(gòu)建全新的社區(qū)化治理模式，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的根本要求。不過，從現(xiàn)實來看，基于當代鄉(xiāng)村社會問題的復(fù)雜性，推進鄉(xiāng)村治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展仍然面臨著諸多難題，就從當前階段深入實施社區(qū)化治理來看，還應(yīng)進行一系列的改革與創(chuàng)新。

第一，經(jīng)社分開，推進集體產(chǎn)權(quán)股份化改革，破除村莊集體化治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。推進鄉(xiāng)村社會社區(qū)化治理，提升鄉(xiāng)村社會治理能力，必須適應(yīng)時代發(fā)展的要求，破除封閉的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，消除制度障礙。從現(xiàn)實來看，村莊治理呈現(xiàn)出高度封閉性與排外性，這也是阻礙社會開放、流動的重要束縛所在，其根本原因在于經(jīng)社不分，資產(chǎn)統(tǒng)合。為此，應(yīng)實施經(jīng)社分離，實現(xiàn)村民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與集體社會組織成員權(quán)分離。在此基礎(chǔ)上，推進集體產(chǎn)權(quán)股份化改革，通過產(chǎn)權(quán)改革，理清經(jīng)濟組織與社會組織的界限及權(quán)利范圍。集體經(jīng)濟組織成為市場經(jīng)濟背景下有明確成員邊界、產(chǎn)權(quán)邊界的經(jīng)濟組織，逐步按照市場經(jīng)濟運行，集體經(jīng)濟組織成員對所占有股份擁有法定的所有權(quán)、使用權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)，其享有的集體經(jīng)濟權(quán)益受到法律的有效保護。通過改革，村莊將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛删幼≡诖迩f內(nèi)部的所有居民組成的社區(qū)生活共同體，是一個開放性公共空間，不同身份的居民都可以自由進入。社區(qū)共同體既是個體的私人領(lǐng)域，也體現(xiàn)著社區(qū)居民共同形成的公共領(lǐng)域，亦是個體社會關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)，不再和經(jīng)濟組織糾纏在一起，同時也是國家治理基層社會的新載體與單元，這就為社區(qū)化治理奠定了重要基礎(chǔ)。

第二，組織分離，回歸政治、行政、經(jīng)濟、社會組織本質(zhì)屬性，優(yōu)化治理體系。在村莊集體化治理實踐中，政治組織、行政組織、經(jīng)濟組織、社會組織交織在一起，致使治理體系不暢，功能混亂。實現(xiàn)組織分離，優(yōu)化基層治理體系是實現(xiàn)社區(qū)化治理的必然要求。作為政治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織應(yīng)做好組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與政治領(lǐng)導(dǎo)工作，將政府、市場、社會、社區(qū)等參與力量有序整合進社區(qū)治理體系中來，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)同治理體系。優(yōu)化創(chuàng)新基層黨組織體系及黨組織設(shè)置形式，加強黨組織的服務(wù)功能、利益表達功能、模范帶頭功能，實現(xiàn)對基層社會的有機整合。作為農(nóng)村行政組織，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責在于為鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供各種管理與服務(wù)功能，要積極通過社區(qū)平臺建設(shè)，實現(xiàn)管理與服務(wù)下鄉(xiāng)，在管理與服務(wù)中提升政府權(quán)威與合法性，做到以人文本，維護公共利益，不與民爭利。村莊集體經(jīng)濟組織連同其他各種農(nóng)村經(jīng)濟組織是農(nóng)村市場經(jīng)濟的重要主體，承擔著推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重任。分離出來的村委會組織，是生活于村莊社區(qū)內(nèi)的居民共同組成的社會組織，主要承擔本地域范圍內(nèi)涉及居民日常生產(chǎn)、生活方面的公共事務(wù)的自我治理功能，積極帶領(lǐng)社區(qū)內(nèi)其他民間社會組織促進社區(qū)自我管理與服務(wù)，維護社區(qū)社會秩序，提升社區(qū)認同感，增強社會凝聚力，促進社區(qū)和諧發(fā)展。在現(xiàn)實中，回歸各種組織的本質(zhì)屬性，優(yōu)化治理體系，實現(xiàn)功能重構(gòu)，既能夠理順組織關(guān)系，又能夠明確各自職責，為社區(qū)化治理奠定社會基礎(chǔ)。

第三，破除封閉鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-社區(qū)”新型治理結(jié)構(gòu)，推動鄉(xiāng)村社會開放。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，與經(jīng)濟發(fā)生分離后形成的鄉(xiāng)村社會共同體既是個體的私人領(lǐng)域，也是居民共同組成的公共領(lǐng)域。鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的變遷及鄉(xiāng)村關(guān)系的變革都需要對基層治理結(jié)構(gòu)進行重新調(diào)整，構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-社區(qū)”新型治理結(jié)構(gòu)勢在必行。在這種新型治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政府，承擔鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的公共管理與公共服務(wù)功能，新社區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)的社會自組織單元，也是國家實施公共管理與公共服務(wù)下鄉(xiāng)的新載體與平臺，在社區(qū)層面，政府行政管理與社區(qū)自治實現(xiàn)有機對接。政府通過構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心——社區(qū)綜合服務(wù)大廳——便民服務(wù)點”的三級服務(wù)管理組織體系，借助社區(qū)平臺，將涉及民眾切身利益的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助、就學、計劃生育、土地管理、社會治安等職能下沉鄉(xiāng)村社會，全面覆蓋社區(qū)內(nèi)居住、生活的所有居民。社區(qū)作為居民的生活共同體，凸顯的是社會性質(zhì)。居住在社區(qū)內(nèi)的居民基于共同需要成立社區(qū)自治機關(guān)，基于共同的力量開展社區(qū)自我治理活動。在新型的治理結(jié)構(gòu)中，政府與社區(qū)是合作伙伴關(guān)系，各自承擔社區(qū)發(fā)展職責，共同努力推動社區(qū)各項事業(yè)發(fā)展。

第四，“去身份化”，構(gòu)造開放性、公正性、正義性社區(qū)公共治理制度，促進現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會融合。在現(xiàn)代社會，“主要制度確定著人們的權(quán)利和義務(wù)，影響著他們的生活前景即他們可能希望達到的狀態(tài)和成就”。②[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，1988年，第7、302頁。在利益多元化的現(xiàn)代社會，社會制度不公正導(dǎo)致不同個體生存與發(fā)展機會不平等，各種社會矛盾層出不窮，社會無法實現(xiàn)和諧發(fā)展。正義的社會制度，是“每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”，②這也是社區(qū)化治理的的重要目標。從當前來看，實現(xiàn)社區(qū)化治理，需要突破以個體身份來判斷是否享有所在生活地域相關(guān)權(quán)利待遇的門檻，真正使社區(qū)成為所有居民享受平等、公平待遇的生活居住場所，成為體現(xiàn)社會正義的新場所。要逐步改革戶籍制度、集體組織制度，剝離附著在戶籍上的各項福利待遇制度，作為國家公民，在社區(qū)內(nèi)生活、居住的各類居民，所享有的權(quán)利與待遇不因群體職業(yè)的差距、個體身份的差距而呈現(xiàn)出不公平、不平等性。公共服務(wù)制度、管理制度、就學制度、就醫(yī)制度、社會保障制度對社區(qū)內(nèi)的所有居民一視同仁，流動中的個體在所居住社區(qū)也能夠享受到平等的公共服務(wù)及待遇。每個人平等地參與社區(qū)公共治理活動，各項權(quán)利及權(quán)益都受到公平對待，實現(xiàn)公民權(quán)利待遇與社區(qū)居民權(quán)利待遇的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過公共制度將原來機械的社會重新整合為一個有活力、凝聚力、認同感的融合性現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會。

第五，轉(zhuǎn)變治理方式，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“政府、社會、市場、居民”協(xié)同合作治理機制，提升鄉(xiāng)村社會治理能力。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，社區(qū)事務(wù)更為復(fù)雜，它不僅僅涉及到國家層面的治理事務(wù)，還涉及到社區(qū)內(nèi)部層面的社會事務(wù)。這些社區(qū)事務(wù)是原來傳統(tǒng)村莊社區(qū)所不曾應(yīng)有的，包括如何建立大社區(qū)的公共秩序，誰來參與社區(qū)內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給，等等。李增元：《協(xié)同治理及其在當代農(nóng)村社區(qū)治理中的應(yīng)用》，《學習與實踐》2013年第12期。社區(qū)社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展，已經(jīng)超出了政府單一主體范疇，需要政府、市場、社會、居民的協(xié)同合作與努力。涉及國家層面的公共事務(wù)必須由政府來承擔，涉及社區(qū)自我治理事務(wù)必須由社區(qū)公共管理機關(guān)來承擔。駐社區(qū)內(nèi)的各類單位、民間社會力量作為社區(qū)的成員，也有義務(wù)為社區(qū)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展承擔相應(yīng)責任與義務(wù)。在市場經(jīng)濟發(fā)展背景下，個體化需求日益明顯，個體化需求更加需要市場主體力量的參與。另外，有些公共性服務(wù)需求具有準公共性物品特征，需要各種社會力量（包括市場主體）通過志愿服務(wù)、公益服務(wù)的形式來解決。同時，隨著政府職能的轉(zhuǎn)型及機制的轉(zhuǎn)換，有些公共物品由政府購買社會提供更能夠發(fā)揮效率性、效益性。在新時期，農(nóng)村社區(qū)承載著國家的政治行政功能、社區(qū)社會的自我治理功能、個體的社會交際及情感認同等多重功能。社區(qū)各類功能的實現(xiàn)，需要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會、市場、居民協(xié)同、協(xié)商合作治理機制及協(xié)商制度，發(fā)揮多元力量參與社區(qū)治理，促進社區(qū)社會的和諧發(fā)展。

五、總結(jié)

總體上來看，我國農(nóng)村基層治理經(jīng)歷了一個歷史變遷發(fā)展過程，在不同的歷史時期，農(nóng)村基層治理的載體不同，治理特征及方式也呈現(xiàn)出較大的差異。自20世紀以來，在內(nèi)外力量的推動下，我國開啟了現(xiàn)代化進程，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化探索也由此展開。直至新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)逐步建立了穩(wěn)固的基層治理體制，將鄉(xiāng)村社會納入制度化的治理軌道中來。不過值得注意的是，現(xiàn)代化發(fā)展使鄉(xiāng)村治理的內(nèi)外環(huán)境不斷發(fā)生變遷，國家與社會關(guān)系也在現(xiàn)代化進程中不斷變化。自改革開放后，在實踐中，傳統(tǒng)的指令性管理與控制失去其存在意義。隨著社會領(lǐng)域的擴展，社會自主空間的擴大，社會事務(wù)日益增多、并趨向復(fù)雜，國家的社會管理模式也處于轉(zhuǎn)型的邊緣。與此同時，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，因利益等問題引發(fā)的各種矛盾隨之出現(xiàn)，社會不穩(wěn)定性因素劇增，社會管理面臨著更多挑戰(zhàn)。由此，基于國家治理的現(xiàn)實環(huán)境及任務(wù)的變化，在新的歷史時期，國家提出了全面深化改革的總目標——推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，它成為新時期維護國家政權(quán)穩(wěn)定、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展、保障廣大人民幸福健康生活的重要途徑。

在新的歷史時期，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展是一個有機體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系及治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，正是推進國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成部分。在現(xiàn)代化推動下，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)都在發(fā)生質(zhì)性變革，鄉(xiāng)村社會日益邁向現(xiàn)代化的快車道。在內(nèi)外力量的沖擊下，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的村莊集體化社會，也不再是單純的國家管理的行政區(qū)域。在社會進步發(fā)展中，鄉(xiāng)村社會逐步從經(jīng)濟中獨立出來，成為一個完整的社會領(lǐng)域，它既體現(xiàn)著個體的私，也具有社區(qū)社會的公與國家的公，它已經(jīng)成為現(xiàn)代化進程中現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的新的組織形式，具有開放性、容納性，亦是不同身份居民的生活、居住、社交、情感歸屬的新場所，具有全新的特征、功能與要求。在現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村社會的一系列新變化都客觀上推動著國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整。治理體系及治理機制的調(diào)整正是國家社會關(guān)系調(diào)整變化的本質(zhì)體現(xiàn)，治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展水平正是新時期國家與鄉(xiāng)村社會調(diào)整的本質(zhì)要求。基于鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實特征及發(fā)展趨勢，以逐步形成的新的鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域為基礎(chǔ)，以社區(qū)為載體，創(chuàng)新治理體系，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、改革治理制度，實施社區(qū)化治理，是實現(xiàn)當代鄉(xiāng)村治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展在當代鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實表達。

作者單位：曲阜師范大學政治與公共管理學院

責任編輯：秦開鳳