PPP立法難題

蘭亞紅

推廣PPP模式呼聲日漲，但PPP項(xiàng)目成功實(shí)施離不開完善的法律體系支持。

10月24日，十八屆四中全會(huì)閉幕次日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求有關(guān)部門積極推廣PPP模式（政府與社會(huì)資本合作模式）。

近一個(gè)月以來，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委在推廣PPP模式上頻頻發(fā)聲。9月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)43號(hào)文）提出推廣使用PPP模式后，財(cái)政部密集發(fā)文，要求大力推廣PPP模式，將部分政府債務(wù)通過PPP模式轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。

10月29日，負(fù)責(zé)PPP立法起草工作的國(guó)家發(fā)改委在召開的“關(guān)于加快法治機(jī)關(guān)建設(shè)”新聞發(fā)布會(huì)上也表示，將抓緊起草《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》（即PPP法）并上報(bào)國(guó)務(wù)院。

包括中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君在內(nèi)的多位業(yè)內(nèi)專家分析，面臨地方還債高峰和房地產(chǎn)市場(chǎng)頹勢(shì)拉低經(jīng)濟(jì)增速的雙重壓力，采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方融資和減輕還債壓力的可行選擇。

但《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，PPP立法目前仍面臨兩大關(guān)鍵性難題，出臺(tái)時(shí)間也沒有明確。雖然財(cái)政部在相關(guān)的政策保障方面向前邁出了步伐，但是面臨過往實(shí)踐中法律現(xiàn)狀、政府信用、能力建設(shè)、多頭監(jiān)管等現(xiàn)實(shí)障礙，PPP項(xiàng)目實(shí)施仍然欠缺程序上的可操作性。

權(quán)責(zé)爭(zhēng)論

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從參與PPP立法工作的核心人士處獲悉，受全國(guó)人大法工委委托，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司已于今年2月正式啟動(dòng)了PPP法的起草工作。經(jīng)多輪調(diào)研、研討和修改，目前形成了第八稿，但仍然面臨兩大難題：一是和現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突問題；二是相關(guān)部委間的行政權(quán)力劃分問題。

比如PPP項(xiàng)目投資人的選定程序問題，到底是適用招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購(gòu)法，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部意見分歧很大。

“國(guó)內(nèi)做PPP項(xiàng)目的基本都是工程公司，對(duì)招投標(biāo)法比較熟悉，對(duì)政府采購(gòu)法不熟。政府采購(gòu)法涉及到動(dòng)用國(guó)家的錢，監(jiān)管特別嚴(yán)，地方政府也不愿意用。”一位接近國(guó)家發(fā)改委的業(yè)內(nèi)人士透露，國(guó)家發(fā)改委和地方政府更愿意采用招標(biāo)投標(biāo)法。

但是財(cái)政部更傾向于采用政府采購(gòu)法，理由是大多數(shù)PPP項(xiàng)目需要中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從接近財(cái)政部的知情人士處獲悉，目前財(cái)政部正研究在政府采購(gòu)法中新增一種專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)方式。

北京資略律師事務(wù)所合伙人律師徐向東接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)認(rèn)為，PPP立法和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在矛盾之處。中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過招拍掛牌方式獲取。而政府在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，無法確保特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人一定能夠獲得項(xiàng)目所需的土地使用權(quán)。

徐向東說，財(cái)政部是落實(shí)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的第一責(zé)任人；但由于歷史沿革，國(guó)家發(fā)改委是特許經(jīng)營(yíng)改革的第一責(zé)任人。并且，交通運(yùn)輸、水利、市政工程等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的審批，還涉及到行業(yè)主管部委。

“最難的就是責(zé)權(quán)利的劃分問題，即所謂的條塊分割?！鄙鲜鼋咏?cái)政部的知情人士透露，財(cái)政部曾向國(guó)務(wù)院法制辦申請(qǐng)也作為PPP立法的主體之一，但目前尚未見明確說法。10月9日，財(cái)政部還專就PPP立法工作召開過研討會(huì)。

推廣之艱

在PPP立法千呼萬喚難出臺(tái)的背景下，財(cái)政部在PPP項(xiàng)目政策保障方面向前邁出了步伐。9月23日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文），對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目的評(píng)估論證、合作伙伴的選擇、財(cái)政支持、項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)等PPP立法要點(diǎn)均作了明確規(guī)定。

10月28日，財(cái)政部又依據(jù)國(guó)發(fā)43號(hào)文印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，明確鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，并明確在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過PPP模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從地方財(cái)政部門獲得的一份文件顯示，財(cái)政部同時(shí)于10月下旬下發(fā)了《關(guān)于報(bào)送適宜開展PPP模式項(xiàng)目的通知》，要求各省財(cái)政廳在地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目中選出適宜開展PPP的項(xiàng)目，主要為本身具有一定收益或者有收益但現(xiàn)金流無法全面覆蓋項(xiàng)目成本的項(xiàng)目，并從篩選出的項(xiàng)目中再優(yōu)選15?20個(gè)項(xiàng)目書面上報(bào)至財(cái)政部預(yù)算司和金融司。

分析PPP模式的削債能力，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清認(rèn)為，對(duì)于用戶完全或部分付費(fèi)的項(xiàng)目，采用PPP模式是可以減少一些政府債務(wù)的，但“不能期望通過PPP解決地方政府債務(wù)問題”。

北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)存量項(xiàng)目中，未開工的項(xiàng)目和已經(jīng)完工的項(xiàng)目比較容易轉(zhuǎn)成PPP項(xiàng)目，但是量小。在建項(xiàng)目因?yàn)樨?zé)任難以劃分，轉(zhuǎn)成PPP項(xiàng)目比較難。上海濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)張燎也認(rèn)為，在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)成PPP項(xiàng)目不容易，因?yàn)橥顿Y者不容易判斷項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值。

王雍君同時(shí)分析，地方債納入預(yù)算管理后，主要的融資渠道應(yīng)該來自于地方債自發(fā)自還，PPP模式可以作為一種輔助的融資方式，具體還有很多的不確定性，不太可能成為融資的主要手段。

上海市協(xié)力律師事務(wù)所高級(jí)合伙人周月萍還認(rèn)為，財(cái)政部發(fā)布的76號(hào)文也有其明顯局限。一是效力等級(jí)較低，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限；二是對(duì)于關(guān)系PPP項(xiàng)目實(shí)施的投資回報(bào)方式、政府承諾、有限追索、終止補(bǔ)償?shù)戎卮笫马?xiàng)均未涉及，對(duì)于PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批、部門協(xié)調(diào)等各個(gè)流程和具體做法也未作規(guī)定，仍然欠缺程序上的可操作性。

面臨上述瓶頸， PPP模式的推廣還有很長(zhǎng)的路要走。