“依法治地”的頂層設計

佟紹偉

四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，作為依法治國的重要組成部分，“依法治地”同樣需要全面推進，尤其是要重點推進依法治地的“頂層設計”。依法治地的“頂層設計”，有三個層次。

第一個層次，加強土地權利的法制建設，依法明確13億人民的土地權利。要調動13億人民保護和合理利用土地資源的積極性，最重要的莫過于明確他們的土地權利。讓人民在捍衛自己土地權利的過程中，主動抵制各種土地違法行為。再嚴格的土地行政管理制度，離開人民的積極配合，效果也會大打折扣。

現實的問題在于，隨著市場經濟的不斷發展，我國已經產生了近30種土地權利。所有權包括國家土地所有權和集體土地所有權；國有土地使用權包括出讓土地使用權、年租土地使用權等；集體土地使用權包括土地承包經營權、宅基地使用權等；他項權利包括土地抵押權、地役權等。

這些土地權利互相重疊交叉，權利的內涵和外延都不明確，極易導致土地糾紛，急需進行統一梳理并予以規范。為此，要加緊出臺《土地權利法》，對各種土地權利的稱謂、主體與客體、取得與喪失、內容與限制等做出明確具體的規定。

第二個層次，真正依法落實各種破壞和浪費土地資源的法律責任。近些年，法律法規的有關規定不可謂不嚴，甚至刑法還設立了“破壞耕地罪”。但總的來看，各地對有關土地的違法行為的處理總是大事化小、小事化了，許多違法批地的“當事人”甚至被當成“振興當地經濟、造福一方”的英雄而不斷被提拔重用。真正被判刑入獄的更是寥寥無幾，而且基本都是鄉村干部。

第三個層次，加強有關國土規劃的法制建設，以有效防止重復建設和城市規模的無限擴張。這些年，不管有無產業支撐，幾乎所有的城市都要大干快上，小城市要變成中等城市，中等城市要變成大城市，大城市則要變成國際大都市，結果出現空城、死城，導致土地的巨大浪費，也隱藏著巨大的金融風險。

不僅如此，不管是否具備條件、是否真正需要，各地競相設立各類開發區，建設機場、碼頭、公路、鐵路等基礎設施，導致許多基礎設施長期閑置，也大量浪費了寶貴的土地資源。這個問題不解決，再嚴格的土地行政管理制度也難以奏效。

要解決這一問題，一要依法規劃好城市布局，科學確定全國大中小城市的數量和分布，防止各地一窩蜂地都要成為大城市。二要根據城市布局規劃，制定科學合理的單個城市規劃，最重要的是劃定每個城市的擴展邊界。三要依法規劃好全國基礎設施布局，科學統籌全國各項基礎設施的數量和分布，防止“高鐵通車之時，就是航班停飛之日”等情況的發生。

這一切都需要對全國經濟布局做統一科學的規劃，出臺《國土規劃法》正當其時。