土地利用總體規劃與未來發展適應性評價

阮柱　周興

摘要2006～2020年土地利用總體規劃實施至中期，隨著經濟的快速發展，新政策的提出，土地利用布局、土地利用指標、環境等也發生著變化，規劃需要相應的調整，有必要進行土地利用總體規劃與未來發展適應性評價。該研究闡述了土地利用總體規劃與未來發展適應性的內涵，構建科學的評價指標以及評價模型，以廣西貴港市為例，對土地利用總體規劃與未來發展適應性進行評價。采用極差標準化方法對數據進行標準化處理，利用層次分析法計算權重。經過模型計算，得到適應性評價得分為83.45分，說明貴港市土地利用總體規劃與未來發展適應性較好。最后，參照評價結果，提出了相應建議。

關鍵詞土地規劃；未來發展；適應性；貴港市

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）28-09956-03

The Evaluation of the Adaptation of Land Use Planning to the Future Development—A Case Study of Guigang City in Guangxi Province

RUAN Zhu， ZHOU Xing*

（Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

AbstractWhen the land use planning carries out to the midterm（2006-2020）， economy developed rapidly and new policy was put forward. Because of it， layout of land and index of land have some changes， planning needs to be adjusted accordingly. It is indispensable to make an evaluation about the adaptability of land use planning to the future development. The connotation of the adaptability of land use planning to the future development was elaborated， the scientific evaluation index and model was constructed. Taking Guigang City in Guangxi Province as an example， the adaption of land use planning to future development was evaluated.Maximum difference normalization method was used to standardizes the index. By using Analytic Hierarchy Process， weight of factor was valued. Calculating by the model， the score 83.92 was obtained， indicating the land use planning of Guigang adapts to its economy development in future. Finally， several corresponding suggestions were put forward according to the result of the assessment.

Key wordsLand use planning； Future development； Adaptability； Guigang City

我國現行土地利用總體規劃從2006年實施至今，已至中期。在規劃實施過半后，規劃背景發生重大變化，中共十八大提出了“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”五位一體的建設制度，倡導要節約集約利用資源；同時我國經濟發展平均以8%的速度增長，是世界上經濟增長速度最快的國家。新政策的提出，經濟的快速增長，改變了土地利用的方式，提高了土地使用率，土地利用布局、用地指標、生態環境等也隨之發生了一定程度的改變。現行土地規劃各項指標、用地布局等未必與當前以及未來的經濟發展狀況相適應。土地利用總體規劃是土地資源可持續利用的重要工具[1]，為了土地資源的可持續利用及經濟的快速增長，需要對土地規劃與當地未來發展的適應性進行科學、合理的評價。我國學者針對土地利用總體規劃實施評價做了很多研究，但是大多學者只是使用“實施指標”、“執行指標”、“執行效果”、實施效益”、“政策執行”[2-4]等指標對土地規劃實施后的情況進行評價，不能很好地為規劃實施至中期后的土規與未來發展狀況的適應性提供科學依據。為了對土地規劃與當地未來發展的適應性進行合理的評價，需要根據規劃中期的實際狀況，重新構造適宜的指標體系，從而為土地規劃中期調整提供科學依據，更好地發揮土地規劃對土地資源的調控作用。

1土地利用總體規劃與未來發展適應性評價的重要性與內涵

1.1土地規劃與未來發展適應性評價的重要性

規劃是一門預測變化的科學，是一個建議未來發展方向、綜合協調、理性思考、為人類創造良好環境的過程。規劃需要適應未來的變化，需要綜合協調，這樣才能利用規劃為人類創造美好環境，實現社會、生態、效益的可持續發展[5]。土地利用總體規劃與未來發展適應性，就是考查規劃與未來發展各種變化是否協調，包括規劃與當地經濟、人口、環境及其變化所產生的影響的協調。土地規劃與未來發展適應性關乎未來經濟發展、所需用地指標、用地布局、環境等要素。因此，土地規劃與未來發展適應性評價是十分重要的。

1.2土地利用總體規劃與未來發展適應性評價內涵

土地利用總體規劃與未來發展適應性評價，是指到土地規劃中期，現行土地利用總體規劃土地利用布局、各項下達指標等與規劃中期至規劃期間當地經濟社會發展所需的土地利用布局、指標、發展方向、生態環境等方面是否適應的評價。它是根據土地利用總體規劃實施至中期的實際情況，選取一定指標，運用數學模型，對土地利用總體規劃與未來發展的適應性程度進行表征、分析、比較的一種價值判斷。它是土地利用總體規劃與當地社會經濟發展進行銜接、協調的一種評價，是土地規劃協調社會經濟發展的需要。

2土地利用總體規劃與未來發展適應性評估方法

2.1評價指標體系的構建

2.1.1評價指標體系的構建需要遵循的原則。

（1）綜合性原則。

土地利用總體規劃是一個涉及自然、社會、經濟等多種系統的復雜工程[6]。土地利用總體規劃與未來發展適應性評價涉及到土地規劃的土地利用布局、指標，也涉及到當地未來社會經濟發展的用地發展方向、生態環境等方方面面的內容，僅從其中一方面或幾方面進行評價，只會使結果脫離實際，有失偏頗。因此需要綜合考慮各方面的影響，使評價結果符合實際。

（2）客觀性原則。

在遵循綜合性原則的基礎上，還應考慮到客觀性。評價關鍵是選擇合理的評價指標體系，指標體系必須科學、完備，同時指標應相對容易采集，便于比較[7]。要在指標可得性的基礎上，選取適宜指標對研究對象進行合理的評價。

（3）區域性原則。在選取指標時，應考慮到評價對象的獨特性，一個區域必然會有它本身的獨特性。選取關于研究對象區域性的指標，才能因地制宜地針對區域發展提出相應措施。

2.1.2評價因素集的確定。

根據土地規劃與未來發展適應性評價的內涵，土地利用總體規劃與未來發展的適應性，主要是考查規劃的土地利用布局、分解的新增建設用地指標、耕地保有量等指標是否與當地未來發展相適應。根據評價指標體系的選取原則，在準則層中，主要考慮布局適應性以及指標適應性。影響未來土地利用布局的主要是未來的發展項目布局以及未來用地發展方向，所以，布局適應性主要就從項目布局適應性和未來發展方向適應性這兩方面進行評價；土地規劃中，影響著經濟發展的指標主要有耕地指標、建設用地指標以及生態環境指標，因此指標準則層之下由耕地、建設用地和生態環境指標適應性這3個子準則組成。

在指標層則選取了具體的指標，如下所述：

（1）未來發展項目布局適應性。主要考查土地利用總體規劃中的土地利用布局與未來發展項目布局的適應性。此處未來發展項目是指規劃中期至規劃期2020年即將實施的項目。土地利用布局與未來發展項目布局是否適應，就要考察未來發展項目中符合規劃面積的大小、項目布局是否與基本農田布局一致、項目是否已經列在土地利用總體規劃重大項目清單中。由此，選取未來發展項目符合規劃的面積的比例、未來發展項目選址中基本農田所占比例、未來發展項目符合規劃項目的比例這3個指標作為具體指標。

（2）發展方向適應性。查看現行土地利用總體規劃中規劃城鎮用地發展方向與未來當地城鎮用地發展方向是否適應。選取發展方向擬合程度作為具體指標。

（3）耕地指標適應性。檢驗現行土地利用總體規劃從中期實施至末期，耕地數量是否能支撐當地未來發展所需，保證當地糧食安全。選取耕地保有量指標適應程度作為指標，由土規實施至中期的耕地保有量除于未來發展耕地需求量計算得到，其中未來發展耕地需求量由糧食需求法計算得到。

（4）建設用地指標適應性。表征現行土地利用總體規劃建設用地指標與未來經濟社會發展的適應性，建設用地指標主要包括新增城鄉建設用地指標和新增交通水利及其他指標。因此，選取新增城鄉建設用地指標滿足度、新增交通水利及其他用地指標滿足度作為具體指標進行評價。

（5）生態指標適應性。指現行土地利用總體規劃的生態環境目標與未來經濟社會發展的適應程度。土地規劃的生態環境目標主要有生態建設用地占土地總面積比例、森林覆蓋率。因此，主要選取與未來生態建設用地適應程度、與未來森林覆蓋率適應程度這2個指標進行評價。其中生態建設用地是指林地、園地、水域、草地、其他草地。

2.4權重確定方法

在綜合評價模型中，涉及到權重，模型中的權重的大小反映了土地利用總體規劃與未來發展的適應性評價指標體系中相應指標的重要程度。在綜合評價中，權重系數確定的精度和科學性將直接影響評價的結果，因此權重系數的確定十分重要[8]。權重確定的方法有熵值法、主成分分析法、德爾菲法、比重法、因子分析法、層次分析法等，其中層次分析法計算得到的層次分析權數，其評價結果具有穩定性，且其評價結果符合客觀實際水平，具有合理性[9]。因此，該研究采用層次分析法確定權重，通過詢問專家打分構造判斷矩陣、層次單排序、層次總排序，運用和積法計算權重、經過一致性檢驗[10]，反復調整判斷矩陣之后得到最終權重。

3實證分析

以廣西貴港市為實證研究對象。貴港市位于廣西東南部，西江流域中部。郁江與潯江貫穿貴港市全境，其地貌主要是由平原、丘陵、中低山組成。這里有廣西第一大平原郁潯平原，中低山有西部鎮龍山、中部蓮花山脈，東部大瑤山脈。屬于南亞熱帶季風氣候區，夏季高溫多雨，冬季干燥少雨。轄區內包括3區1市1縣，區位優勢明顯，黎湛鐵路、324國道、209國道、南（寧）梧（州）高級公路、西江航道交匯貫通全境，擁有華南地區最大的內河港口，是大西南出海最便捷的通道之一。

3.1貴港市土地利用總體規劃與未來發展適應性評價結果

數據標準化后，用層次分析法計算權重，運用適應性指數模型，計算得到貴港市土地利用總體規劃與未來發展適應性評價權重與綜合得分（表2）。

由表2可知，目標層綜合得分為83.45，在“好、較好、中等、較差、差”5個檔次中屬于“較好”，根據評價結果，貴港市土地利用總體規劃與未來發展適應性較好，說明貴港市土地利用總體規劃與未來發展是互相適應的。但是，按照貴港市未來幾年的經濟發展狀況，土地利用總體規劃仍需要做相應的調整。

3.2土地利用總體規劃調整與未來實施建議

3.2.1適當調整土地利用布局。

至規劃實施中期，貴港市社會經濟發展迅速。經濟的發展需要良好的交通及其他基礎設施項目的支撐，這些項目是經濟發展催生的產物。其中部分項目沒有包含在現行土地利用總體規劃中重點項目清單中，沒有相應的規劃布局，這就造成未來土地利用布局發生了相應的改變。因此，需要適當調整土地利用布局。

3.2.2適量調整用地指標。

隨著貴港市社會經濟的發展及政策背景的改變，產生了許多新的項目。新項目在一定程度上改變了貴港市土地利用布局，同時也需要分配一定量的建設用地指標用于項目的建設實施。為了促進貴港市經濟的快速發展，貴港市土地利用總體規劃要對用地指標進行適量調整。

3.2.3集約節約使用土地。

貴港市近年來土地變化率較大，由于受到科學技術水平、經濟物質基礎等的限制，不可避免地會造成土地的粗放利用，與未來土地集約、節約利用的要求不相符合。在接下來的規劃實施期間，需要按照國家的用地要求，更加集約、節約地利用土地，提高土地利用效率。

3.2.4加強環境治理。

貴港市森林覆蓋率和生態用地的保護均已達到土規中規定的目標，但是貴港市還存在著土地石漠化、水土流失等環境問題。未來貴港市仍需要加大對石漠化和水土流失等環境問題的治理力度，加強環境治理，減少石漠化面積，防治水土流失，這對貴港市土地可持續利用發展具有重要意義。

安徽農業科學2014年

4結語

通過構建土地利用總體規劃與未來發展適應性評價指標體系對貴港市土地利用總體規劃進行評價，得出貴港市土規與未來發展互相適應的結論。評價結果為貴港市在新土地利用政策背景下進行規劃修編提供了理論依據和方向。結合評價結果和貴港市未來發展狀況，貴港市在土地利用方面，要以科學發展觀為指導，打牢集約節約利用土地的思想

根基[11]。以修編新一輪土地利用總體規劃為契機，執行嚴