淺議我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度

孫彤 孫亮

【摘要】我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中缺乏規(guī)范化運(yùn)作，招投標(biāo)管理亟須加強(qiáng)。本文從建設(shè)工程招投標(biāo)及其管理制度的含義出發(fā)，通過(guò)剖析我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而分析了我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度問(wèn)題存在的原因，最后提出完善我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度的幾點(diǎn)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】招投標(biāo) 建設(shè)工程 管理制度 對(duì)策

我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)制度的實(shí)施帶來(lái)了建筑市場(chǎng)的繁榮，節(jié)約了工程投資。但是國(guó)內(nèi)的招投標(biāo)業(yè)務(wù)還處于初級(jí)階段，建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中缺乏規(guī)范化運(yùn)作，招投標(biāo)管理亟須加強(qiáng)。

一、我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)及其制度概述

（一）建設(shè)工程招投標(biāo)的含義

建設(shè)工程的招投標(biāo)包含招標(biāo)和投標(biāo)兩個(gè)方面，兩者相互對(duì)應(yīng)。一方面，招標(biāo)人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)邀請(qǐng)潛在的投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)方的要求和意圖提出合理的報(bào)價(jià)，選擇合適日期公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選擇一個(gè)交易對(duì)象；另一方面，具有法律資格和投標(biāo)能力的投標(biāo)人按照招標(biāo)人的條件和要求，經(jīng)初步估算，填寫(xiě)投標(biāo)書(shū)，提交報(bào)價(jià)，等待開(kāi)標(biāo)，最后由招標(biāo)人決定是否中標(biāo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）招投標(biāo)管理制度

招投標(biāo)是特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易方式，是市場(chǎng)資源的一種優(yōu)化配置方式，其運(yùn)作必須具備如下條件：第一，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，招投標(biāo)過(guò)程中的一切活動(dòng)要按照“公平、公正、公開(kāi)”的原則，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。第二，在招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目買賣過(guò)程中，買方市場(chǎng)需求大于賣方市場(chǎng)。當(dāng)買方市場(chǎng)需求大于賣方市場(chǎng)時(shí)，賣方多家競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)項(xiàng)目買方主導(dǎo)市場(chǎng)，從而有利于以招標(biāo)方式擇優(yōu)選取采購(gòu)項(xiàng)目，確定中標(biāo)者。

二、我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度存在的問(wèn)題

（一）招標(biāo)單位存在的問(wèn)題

1.規(guī)避招標(biāo)。常見(jiàn)的規(guī)避招標(biāo)方式有：第一，將本應(yīng)該招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)，由施工單位提前施工，造成既定事實(shí)，未來(lái)以罰代管。第二，對(duì)于必須招標(biāo)的項(xiàng)目分拆成數(shù)個(gè)小的項(xiàng)目，分別報(bào)批。第三，將主體工程進(jìn)行招標(biāo)，附屬工程直接發(fā)包，從而使得附屬工程規(guī)避招標(biāo)。

2.虛假招標(biāo)。虛假招標(biāo)，即名為招標(biāo)實(shí)則暗定，多發(fā)生在國(guó)有投資建設(shè)項(xiàng)目中，在這種情況下，招標(biāo)單位早已內(nèi)定施工單位、供應(yīng)商或設(shè)計(jì)單位，但迫于招標(biāo)的規(guī)定，搞招投標(biāo)的形式走過(guò)場(chǎng)，通過(guò)內(nèi)定標(biāo)外陪標(biāo)、暗中偏袒、評(píng)標(biāo)時(shí)暗做手腳、低價(jià)中標(biāo)后續(xù)再變更合同等方式明招暗定，從而使得投標(biāo)單位的中標(biāo)在形式上合理合法。

3.將公開(kāi)招標(biāo)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)是一種規(guī)范、合理、公平、科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)方式，招標(biāo)人以招標(biāo)公告的形式發(fā)出公告，邀請(qǐng)投標(biāo)人參與投標(biāo)。在公開(kāi)招標(biāo)方式下，擴(kuò)大了招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的選擇范圍，給予招標(biāo)人充分的選擇權(quán)，有利于招標(biāo)人選擇信譽(yù)好、報(bào)價(jià)合理的承包商。邀請(qǐng)招標(biāo)，也可稱為有限性招標(biāo)，招標(biāo)人以投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ńM織投標(biāo)。邀請(qǐng)投標(biāo)，限定了投標(biāo)人，在一定程度上限制了招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。招標(biāo)企業(yè)將公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目，從而可以控制招標(biāo)結(jié)果。

（二）投標(biāo)單位存在的問(wèn)題

1.假借資質(zhì)。為了承攬工程項(xiàng)目，一些不具備投標(biāo)資質(zhì)或達(dá)不到投標(biāo)要求的施工單位，借用他人資質(zhì)投標(biāo)，如果中標(biāo)會(huì)支付出借單位高額回報(bào)。一旦借用資質(zhì)的施工單位投標(biāo)成功，必然嚴(yán)重影響工程質(zhì)量，引發(fā)重大問(wèn)題。

2.圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)。圍標(biāo)，即一個(gè)投標(biāo)者借用多個(gè)單位的牌子投標(biāo)，表面上看，多個(gè)單位同時(shí)參加投標(biāo)，實(shí)際上一個(gè)投標(biāo)者進(jìn)行操縱，不管哪個(gè)單位中標(biāo)，最終都落入他的手中，從而失去了招投標(biāo)的意義。串標(biāo)，投標(biāo)人相互串通，一家投標(biāo)，多家陪標(biāo)，事后再分配利益。陪標(biāo)，招標(biāo)單位早已將工程內(nèi)定給某個(gè)施工單位，其他投標(biāo)單位參與投標(biāo)只是陪襯內(nèi)定的中標(biāo)單位。

三、我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度問(wèn)題存在的原因

（一）法律法規(guī)不完善

在我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域中，招標(biāo)單位處于主導(dǎo)地位，而法律條款又留給招標(biāo)單位彈性空間，異常激烈的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中，任何微小的彈性空間都會(huì)影響招投標(biāo)的結(jié)果。現(xiàn)行法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，在解決實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中的作用微小。例如，在對(duì)串標(biāo)的認(rèn)定時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)，給查處串標(biāo)行為帶來(lái)不小的困難。

（二）違規(guī)成本低

目前，我國(guó)工程項(xiàng)目承包利潤(rùn)偏高，因而為了承攬到更多的工程，施工企業(yè)不惜采用行賄、回扣等違法手段“攻關(guān)”。針對(duì)招投標(biāo)違法行為，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了“中標(biāo)無(wú)效”的處罰，但是目前對(duì)對(duì)招投標(biāo)違法行為處罰力度很輕，多數(shù)情況下也只是罰款而已。

（三）市場(chǎng)主體利益至上

第一，從招標(biāo)人方面來(lái)看，很多招標(biāo)人不愿招標(biāo)，即便招標(biāo)，也會(huì)在招標(biāo)中千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人意圖和想法，抵觸監(jiān)管，借招標(biāo)之機(jī)進(jìn)行尋租或腐敗的行為；第二，從投標(biāo)人方面來(lái)看，一些投標(biāo)人缺乏誠(chéng)信，法律意識(shí)淡薄，為了獲得中標(biāo)不擇手段，采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，違法亂紀(jì)現(xiàn)象叢生；第三，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)唯利是圖，不敢違背招標(biāo)人的意圖，甚至與招標(biāo)單位相互串通、違規(guī)操作。

四、完善我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理制度的對(duì)策

（一）完善招投標(biāo)的法律法規(guī)體系

第一，加快制定招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)。我國(guó)從80年代建立并實(shí)行招投標(biāo)制度，已經(jīng)出臺(tái)不少招投標(biāo)法律法規(guī)文件，但招投標(biāo)的立法依然不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須加快制定招投標(biāo)的相關(guān)法規(guī)。招投標(biāo)制度的推行，需要保持招投標(biāo)規(guī)則的一致性，要能夠與招投標(biāo)市場(chǎng)保持一致。要提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，盡量減少上位法與地方法規(guī)的重復(fù)，以節(jié)省立法資源。增加對(duì)于審理招投標(biāo)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的司法解釋。第二，減少法律法規(guī)中的相互矛盾。為了減少法律法規(guī)之間的相互矛盾，可以對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行清理，找到?jīng)_突的規(guī)范，解決以下問(wèn)題：是否設(shè)定地方保護(hù)規(guī)定；資格審查的規(guī)定有無(wú)違反招投標(biāo)法；有關(guān)標(biāo)底的規(guī)定有無(wú)違反招投標(biāo)法等。第三，以法律制裁替代行政監(jiān)察，提高違規(guī)人的違法成本。目前招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)中，往往采用行政監(jiān)察處理違規(guī)行為。行政監(jiān)察通常適用于國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)企工作人員，不能涵蓋所有參與招投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人，這樣就失去了對(duì)非政府性投資項(xiàng)目參與招投標(biāo)活動(dòng)人員的約束。因而，應(yīng)該講法律制裁引入違法行為的認(rèn)定和處理，提高違規(guī)人的違法成本。

（二）完善招投標(biāo)的監(jiān)管機(jī)制

其一，通過(guò)建立統(tǒng)一的建設(shè)市場(chǎng)，將所有建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)納入統(tǒng)一的建設(shè)工程交易中心進(jìn)行交易，同時(shí)，將分散于多個(gè)行政機(jī)關(guān)的招投標(biāo)執(zhí)法監(jiān)督職能，歸并于一個(gè)行政機(jī)關(guān)，推進(jìn)招投標(biāo)統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)。這是完善招投標(biāo)監(jiān)督體制的關(guān)鍵一步，是有效預(yù)防和懲治腐敗、建立競(jìng)爭(zhēng)有序的招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的有力舉措。其二，整合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等行政監(jiān)管部門，在各自開(kāi)展監(jiān)督檢查的同時(shí)，可以聯(lián)合執(zhí)法，綜合監(jiān)督，加強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)管，保證招標(biāo)的法律效力。加大信息化建設(shè)的力度，借助網(wǎng)絡(luò)媒介，建立監(jiān)管信息快速傳遞平臺(tái)，便于第一時(shí)間對(duì)外公開(kāi)監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為。其三，招標(biāo)人或評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)、圍標(biāo)行為的，及時(shí)向招投標(biāo)監(jiān)管部門報(bào)告，經(jīng)招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)復(fù)核確認(rèn)后，依法取消中標(biāo)資格，建設(shè)行政主管部依法對(duì)責(zé)任單位處罰，并記入信用檔案。

（三）建立招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)體系

建立招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)政府對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序。建立信用評(píng)價(jià)體系，有助于增強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)，有助于招投標(biāo)當(dāng)事人了解真實(shí)的信息，有助于政府部門衡量招投標(biāo)單位資質(zhì)的好壞。建立信用評(píng)價(jià)體系，首先需要制定信用標(biāo)準(zhǔn)，界定失信行為，將招投標(biāo)當(dāng)事人在招投標(biāo)階段以及合同履行階段的違法違規(guī)行為和失信行為記錄在案，向社會(huì)公開(kāi)并接受查詢，對(duì)于信用好的企業(yè)加大宣傳力度，提升其社會(huì)信譽(yù)，針對(duì)不守信用的企業(yè)加以制裁，使信用評(píng)價(jià)體系的作用得以真正發(fā)揮。

（四）建立招投標(biāo)投訴處理機(jī)制

早在2004年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)就制定并實(shí)施了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》，是我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)制度的一大進(jìn)步，既賦予行政監(jiān)督部門法定職責(zé)，又保護(hù)了招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但在實(shí)踐過(guò)程中還是存在很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，諸如招投標(biāo)當(dāng)事人投訴沒(méi)有及時(shí)解決，行政監(jiān)管部門相互推諉等，要解決這些問(wèn)題，一方面要提高政府部門及人員的服務(wù)意識(shí)，建立專門受理投訴的部門，便于當(dāng)事人投訴；另一方面，要建立健全投訴管理機(jī)制，完善投訴程序，拓寬投訴渠道。更重要的，要建立快速應(yīng)答機(jī)制，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)快速應(yīng)答，及時(shí)告知投訴人處理情況和結(jié)果，使得快速應(yīng)答機(jī)制真正落到實(shí)處，避免糾紛產(chǎn)生浪費(fèi)，同時(shí)樹(shù)立行政監(jiān)察部門的良好形象。

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