分稅制下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題及改革思考

郭雷雷 李士猛

【摘要】由于我國(guó)政府間行政管理體制弊端，管理機(jī)構(gòu)不完善等方面問題的存在，使我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度在縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面的不足依然存在。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 財(cái)政 分稅制

一、研究背景

1994年的分稅制改革，被財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希稱為“中國(guó)改革歷程中的經(jīng)典之作”，它結(jié)束了之前財(cái)政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。但二十年后，隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)變化，這一制度的弊端日益顯現(xiàn)，比如中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。而新一屆政府正在力推的“營(yíng)改增”改革，被普遍認(rèn)為將倒逼分稅制改革。

二、我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

（一）中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為48019.92億元，地方財(cái)政支出119272億元，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占比為40.26%。即地方每支出1元，有4毛來自中央撥款。2014年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為51874億元，占中央財(cái)政總支出預(yù)算的69.3%。

（二）中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方式主要有一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型。一般性轉(zhuǎn)移支付其主要功能在于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以體現(xiàn)中央政策導(dǎo)向，主要為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、“三農(nóng)”等公共服務(wù)領(lǐng)域。2013年一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為24538.35億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的56%，其絕對(duì)額及所占比例均呈上升趨勢(shì)。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

目前，轉(zhuǎn)移支付的問題主要有：

第一，事權(quán)劃分不夠明確，財(cái)政支出范圍界限尚不夠清晰。劃分“財(cái)權(quán)”最先要做的工作就是劃分“事權(quán)”，而我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革恰恰是在對(duì)政府“事權(quán)”及支出范圍沒有進(jìn)行明確界定的情況下進(jìn)行的。各級(jí)政府事權(quán)和支出范圍存在重疊、模糊和缺漏之處。

第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付種類過多，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理。我國(guó)出臺(tái)新的重大政策時(shí)，特別是需要地方政府提供配套資金時(shí)，往往會(huì)對(duì)財(cái)力相對(duì)困難的省市相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，造成轉(zhuǎn)移支付種類眾多。此現(xiàn)象造成年終中央與地方結(jié)算時(shí)，手續(xù)繁雜，制度不規(guī)范。

第三，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制不夠健全，轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏有效制約。當(dāng)補(bǔ)助資金到達(dá)地方后，地方政府支配資金隨意性較大，往往不能充分貫徹中央政府通過轉(zhuǎn)移支付所表達(dá)的政策意圖，特別是當(dāng)支出偏好不一致時(shí)，挪用資金的情況便時(shí)有發(fā)生。

第四，轉(zhuǎn)移支付制度性的改革缺乏法律的支撐和約束。政府間事權(quán)劃分不清晰、轉(zhuǎn)移支付資金特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意、分配過程不透明、資金規(guī)模不確定等等，皆由此造成。

第五，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。許多地方省以下財(cái)政管理體制沒按分稅制改革要求去規(guī)范，地方各級(jí)財(cái)政尚未建立起事權(quán)和支出責(zé)任明確、本級(jí)收入和上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助穩(wěn)定可靠、自求平衡的分級(jí)財(cái)政管理體制，各省轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)間財(cái)力差異依然較大。

四、改革和完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的思考

（一）確定各級(jí)政府事權(quán)范圍

依據(jù)轉(zhuǎn)移支付制度改革的首要原則，要在綜合考慮地方財(cái)力的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地界定各級(jí)政府間的事權(quán)范圍。一是注重將關(guān)系國(guó)家安全、外交、民生等重要事權(quán)全部歸為中央，以此來保障中央政權(quán)的穩(wěn)定；二是注重結(jié)合地方財(cái)力，根據(jù)地方財(cái)力大小確定地方事權(quán)的多少；三是注重細(xì)化各級(jí)政府間的事權(quán)范圍，明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，以確保各級(jí)政府職責(zé)執(zhí)行到位而不缺位、越位。

（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)

首先，要逐步取消稅收返還和原體制補(bǔ)助，確保均衡地區(qū)財(cái)力的目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)，提高轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)財(cái)力的作用。其次，要增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地方的可支配財(cái)力。一般性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方可支配財(cái)力，對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力的作用最大。因此應(yīng)多渠道籌措收入，適時(shí)開征環(huán)境稅和遺產(chǎn)稅，豐富地方稅源。最后，要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，歸并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

（三）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算編報(bào)的完整性

加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算編報(bào)的完整性，首先，要保證每年年初財(cái)政部根據(jù)當(dāng)年可用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力確定對(duì)各省的中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，并在地方政府編制本級(jí)預(yù)算前，對(duì)各省下達(dá)中央轉(zhuǎn)移支付最低預(yù)算控制數(shù)；其次，各級(jí)人大要重視中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)情況，提出細(xì)化預(yù)算編報(bào)中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算項(xiàng)目的要求。

（四）加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)

制度立法要與財(cái)政體制改革進(jìn)程相適應(yīng)，兼顧立法的現(xiàn)實(shí)可行性與超前性。具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)由全國(guó)人大牽頭，制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。在立法的內(nèi)容上，要明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、資金來源、支付主體的權(quán)利和義務(wù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督辦法及法律責(zé)任等，規(guī)范省以下地方各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，同時(shí)，要完善制度的配套改革措施和配套法律。

（五）完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

目前，我國(guó)多數(shù)省份已自主建立省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但制度不統(tǒng)一，執(zhí)行效果懸殊。首先，要統(tǒng)一全國(guó)各省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化；其次，促進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)由保證市縣基本運(yùn)轉(zhuǎn)的向均衡省內(nèi)公共服務(wù)水平轉(zhuǎn)變，與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一道共同促進(jìn)全社會(huì)基本公共服務(wù)均等化。

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