農村社會保障制度：主要問題與改革思路

吳新玉

摘要：建立和完善農村社會保障制度，在如今顯得日趨重要。而我國農村社會保障制度起步晚，發展慢，至今依舊存在許多問題。本文在介紹我國農村社會保障制度演變歷程的基礎上從公平性、主體、客體、過程四個維度分析現有農村社會保障制度產生的問題，并根據主要問題從主體和目標角度提出建立完善的農村社會保障制度的改革思路。

關鍵詞：農村社會保障;主體;改革 一、引言

我國建國之初建立了傳統的社會保障制度（1949-1985），城鎮居民享受國家保障和城鎮單位保障，而農村居民依舊以傳統的土地保障和家庭保障為主，自此奠定了城鄉二元分割的局面。在改革時期（1986-2003），建立了城鎮職工的社會保險制度以及最低生活保障制度，并開始進行了農村新型合作醫療試點以及探索建立農村最低生活保障制度。2003年以后，社會保障制度被確立為一項基本的社會制度，2004年被寫入憲法。現行的社會保障制度中農村社會保障已經成了不可缺少的一部分[1]。

在社會保障演變歷程中可以看出，我國一開始建立社會保障制度時采取的方式便是重城輕鄉，挖農補工，將整個農村人口排斥在社會保障制度體系以外的現象在很長一段時間內被認為是合理的。隨著城市化進程的加快，以及人口老齡化和家庭小型化等客觀因素的沖擊，農村居民的保障需求明顯提高，傳統的家庭和土地保障方式根本無法承擔廣大農民日益增長的社會保障需求。雖然我國農村社會保障制度從無到有，并在不斷完善，但由于起步晚，且政府并未從公平的理念出發對農村社會保障采取傾斜政策，不僅沒有城鄉二元分割的歷史局面，甚至不能保障農民居民的基本社會需求，農村社會保障制度發展十分緩慢。目前農村社會保障制度仍存在許多問題，本文從公平性、主體、客體、過程四個維度分析分析目前農村社會保障制度存在的問題，在此基礎上從主體和目標角度提出完善農村社會保障體系的改革思路與具體對策。

二、主要問題

（一）公平性維度：農村社會保障發展不均衡

首先是城鄉社會保障的不均衡，農村社會保障在廣度和深度上都遠遠低于城市社會保障。政府不僅在歷史上逃避了對農村的保障責任，而且在新的制度建設中依舊采取傾斜城市的政策。

其次是農村社會保障地區間的不均衡。社會保障需要一定的經濟基礎，農民的收入狀況對農民的參保意識及農村社會保障的發展水平有較大的影響。而我國農村地區經濟發展不平衡，形成了東部、中部、西部的收入梯度，從而也造成了東部地區農村社會保障水平最高，中部次之，西部最低的局面[2-3]。

最后是農村地區各社會保障項目發展的不均衡。社會保障應包括社會保險，社會福利，社會救濟和優撫安置等，是涵蓋了生老病死、生育、就業等全方位的保障體系。而大部分地區的農村保障項目不全。我國目前農村社會保障制度包括農村“五?！敝贫?、農民養老保險、農村新型合作醫療和農村最低生活保障制度四個方面。而完整的社會保險應包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險及生育保險。可見農村社會保障并沒有形成統一的制度。

（二）主體維度：農村中非農產業群體社會保障問題突出

農村居民是農村社會保障制度的主體，其中農村居民包括農民群體和非農產業群體。農民群體因其不離土，不離鄉，社會保障可行性較高，而非農產業群體情況則復雜的多。非農產業群體主要指留在農村的非農業勞動人員（如鄉鎮企業員工、失地農民、民辦教師等）和外出進入城市的務工人員。隨著法律的完善，鄉鎮企業、民辦教師等有工作單位的非農產業群體的社會保障問題得到了較好的解決，但農民工以及失地農民的社會保障問題尤其突出。

1.農民工的社會保障問題

在我國社會保障制度覆蓋面并不廣的情況下，流動人口的社會保障缺失問題尤其嚴重，因戶籍類型造成的城鄉差別以及因戶籍地引起的內外差別共同作用于個體社會保障的可獲得性，其中鄉-城流動人口處于農村人和外來人的雙重弱勢[4]。農民工則是鄉-城流動人口的典型代表。目前全國農民工總數量超過2億，其中外出農民工超過1億。而對農民工而言，他們由于戶籍的限制被排斥在城市社會保障范圍之外，而農村社會保障體系對保障其在城市的生活又無用處。他們一方面客觀上缺少基本的健康、醫療、養老保障，另一方面又因保障體系的設置問題（養老保險不能跨省流轉等原因）而主觀上不愿意購買保險，如何保障他們的社會保障問題是建設完整的社會保障體系的一個重要內容。

2.失地農民的社會保障問題

在城鄉分割的二元政策下，土地長期以來都是保障農民基本生活需要的主要手段，而在城市化進程中，農村集體土地被大量征用，大量農民失去土地，同時也失去了土地所帶來的社會保障權利，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利。而我國農民缺少教育和培訓的機會，失去土地后在社會上競爭能力有限，國家理應對這一弱勢群體提供社會保障[5]。近年來，失地農民的社會保障問題已經成為社會關注的熱點，國家雖也相繼出臺了一些政策提高征地中的補償費用，但依舊沒有徹底解決失地農民的社會保障問題。

（三）客體維度：農村社會保障覆蓋面窄、水平低

農村社會保障項目中“五?！焙妥畹蜕畋Ｕ系谋Ｕ纤捷^低，主要是保障農村特定貧困人群的基本生活。而對于目前需求日趨增大的養老、醫療保障方面，其實際保障覆蓋面小、水平低。養老保險參保比例低且主要以農民自己繳費為主，即使是經濟發達地區其參保數也不高，且參保人群以村干部、民辦老師等所謂的農村“富人”階層為主[6]。養老金水平低，以浙江省為例，嘉興市在浙江省內養老金水平相對較高，年滿60歲的農村居民一個月也只有60元，這樣的水平顯然難以起到養老作用。

農村合作醫療項目政府補貼相對較多，因此參保面相對較大。但新型合作醫療是以大病統籌兼顧小病理賠為主的農民醫療互助共濟制度，門診費用不在保險范圍內，這使得其保障水平并不高，且報銷比例各地均不同。此外，農村新型合作醫療封頂線為3萬元左右（各地在3萬元左右浮動），依然不能解決群眾看病難、看病貴的問題，農村人一旦得了大病，其境況不堪設想。

（四）過程維度：農村社會保障資金來源不合理，籌措困難

在農村社會保障制度建立的過程中，資金來源是非常重要的一塊，農村社會保障資金籌措尤其困難。我國農村社會保障資金的籌措遵循“農民個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，這一原則淡化了國家和集體的社會責任，過分強調個人責任。農村生產力水平較低，農民收入普遍低于城市居民，依賴農民個人繳納為主的原則在實踐中難以奏效，這也是農民養老保險參保率較低的原因。我國用于社會保障的財政支出占中央財政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而其中80%以上的資金又用于城市[2、7]。保障弱勢群體生活是國家的責任，而如今國家對社會保障的投資依舊向城市傾斜，我國農民約有9億多人[8]，對農村社會保障如此低的投入根本無暇顧及農村最迫切需要的養老保險和醫療保險上。在沒有國家財力支持的情況下，參保金基本上或完全由農民自己交納，參保金就變成了農民個人自我積累資金的行為，農村社會保障就失去了對農民的吸引力，農村社會保障資金不足就成為影響我國農村社會保障體系建設的核心問題。在農村社會保障資金方面，政府應該承擔起更多的責任。

三、完善農村社會保障體系的改革思路

（一）改革思路

1.明確責任主體

（1）政府承擔主要責任

要完善農村社會保障體系，首先需要清楚其主體，除了農村居民外，政府也是極具影響力和重要性的主體。社會保障是社會經濟發展進程中確保每個國民能夠免除生存危機的必須舉措，實際上是一種財富和資源的再分配的機制，政府有責任和義務根據國家財力和社會發展水平，利用其強制力推進包括農村社會在內的社會保障制度建設，建立完善的社會保障制度[9]。農村社會保障體制出現的種種問題，都說明政府對農村社會保障缺乏足夠的重視和投入，是政府責任缺位的表現[10]。在完善農村社會保障體制的過程中，政府應明確其主體地位，并承擔主要的責任。

（2）農村社會保障的直接主體是農村居民，而農村居民由于影響力低而于十分被動的地位，利益得不到保障。在農村社會保障體系的建設中，應承認農村居民的主體地位，采取自上而下與自下而上相結合的方式相，鼓勵公眾參與。

2.目標

（1）長期目標：形成城鄉一體化的社會保障體制

人人生而平等，每個人都有保障基本生活的需要，社會保障的建設不應該因城鄉差別而有所區別。我國在經濟起飛之時，采取了以農養工的發展模式，從而造成城鄉二元分割的既定事實，從國際經驗看來，凡是首先以以農養工為發展模式的，其農村社會保障體制建設均落后于城市社會保障，但最終都建立了完善公平的農村社會保障體制，而他們建立農村社會保障制度的社會條件之一是工業化處于第三階段，用工業剩余反哺農業[11]。目前我國處于工業化第二階段，雖尚不具備建立完善公平的農村社會保障體制的社會條件，但并不能以此為借口拖延建設農村社會保障體制的步伐。社會保障建設應以城鄉一體化為目標，保障全部國民的生活。

（2）短期目標：建立低水平、廣覆蓋的農村社會保障體制

城鄉二元結構是既定事實，形成城鄉一體化的社會保障體制不可以在朝夕之間實現，但家庭和土地保障已不能滿足農村人民生產生活的需要，農村社會保障體系的建設迫在眉睫。在如此嚴峻的形勢下，應首先確定我國目前需要建設怎么樣的農村社會保障體制。農村社會保障的目標是保障廣大農民的基本生活需要，因此，應以建立低水平、廣覆蓋的農村社會保障體制為短期目標，首先盡量覆蓋到所有農民，進而逐步提高保障水平，最終建立城鄉一體化的社會保障制度。（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）

參考文獻：

[1]杜飛進，張怡恬.中國社會保障制度的公平與效率問題研究[J].學習與探索，2008，1：1-22.

[2]韋雨欣.農村社會保障體系建設中的政府責任研究[D].北京：中央民族大學，2007.

[3]陳莉霞.中國農村社會保障及其區域差異性研究[D].武漢：武漢科技大學，2007.

[4]楊菊華.城鄉差分與內外之別：流動人口社會保障研究[J].人口研究，20011，35（5）：8-25.

[5]鮑海君，吳次芳.論失地農民社會保障體系建設[J].管理世界，2002，10：37-42.

[6]楊翠迎，黃祖輝.建立和完善我國農村社會保障體系——基于城鄉統籌考慮的一個思路[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2007，7（1）：14-19.

[7]中華人民共和國財政部網站.

[8]中國三農信息網

[9]段慶林，中國農村社會保障的制度變遷（1949～ 1999）[J].寧夏社會科學，2001，1：22-30.

[10]王可.完善我國農村社會保障制度的研究[D].天津：天津財經大學，2006.