城鄉二元戶籍制度如何建立起來的

中共建政初期，各地治安情況很壞，舊政權潛伏下來的特務與戰亂年間盤踞山里的土匪活動猖獗。四川地區的情況更為嚴重，西南局在給中共中央的匯報中估計，僅在川西公開活動的土匪就有104股，人數超過6萬。

1950年11月，在第一次全國治安行政工作會議上，公安部部長羅瑞卿作總結報告時說：“戶籍工作是一項巨大的工作，做好了，對于我們保護人民利益，發現和控制反革命分子的活動均有好處，并可得到很多供國家施政參考的有價值的資料。戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由，對人民要寬，給以合法的最大方便。對敵人要加以限制，使之不能亂說亂動，一言一行皆在我掌握之中。”這次會議決定，先在城市建立新的戶籍制度。

1951年7月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，規定由公安機關統一管理戶籍，以戶為單位進行戶口登記，包括住家戶、工商戶、船舶戶、寺廟戶等。如果一戶人家的戶口發生變更，不管是新添人丁，還是成員過世，都需要辦理相關手續。條例中另有“來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告”，“旅棧、客店均須置備旅客登記簿，于每晚就寢前，送當地公安機關檢閱備查”等規定，讓“敵特土匪”無處遁形。

從1949到1955年，農村、城市間沒有戶籍壁壘，農村人口大量涌入城市。其中相當一部分是原在農村工作的中共干部，以及內戰期間躲到鄉下的普通市民。1949年時城鎮人口有5765萬，到1953年這個數字上升到了7725萬。“一五”計劃上馬后，數以百計的工廠相繼建立起來，又有一批農村剩余勞動力進城，成為新工人。城鎮人口的增加，使城市糧食供應出現緊張，住房、教育、醫療等配套設施短缺。

政務院在1953年4月再次就戶籍問題發布《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，規定除了與工廠簽訂合同者，不再給農民辦理入城手續。此前已經進城的農民，如果拿不出合理理由的，也要被勸說回家。

1955年6月，國務院發布《關于建立經常性戶口登記制度的指示》，將城鄉戶籍整合在一起，規定“全國戶口登記行政機關，由內務部和縣級以上人民委員會的民政部門主管。辦理戶口登記的機關，在城市、集鎮是公安派出所，在鄉和未設公安派出所的集鎮是鄉、鎮人民委員會”。統購統銷政策要想順利執行下去，就必須保證有足夠的供應，同時控制被供應者的數量，政府必須劃出一道城鄉鴻溝，讓農民只能在家一心種地。

有了戶籍狀況的統計做基礎，政府就能依據各家情況，分配糧票了。國務院規定，農民吃糧自給，城鎮居民則憑戶口按人口定量供應。在資源短缺的年代，城鎮居民分配到手的糧食份額不多，但有保障。糧食以外，一切福利待遇，不管是公費醫療、退休金，還是產假、喪葬撫恤，都成為城市居民的特權——只有城里人才有資格進工廠、進事業單位，持農村戶口者連城都進不了。最可怕的是，這種因戶籍而產生的身份差別是“世襲”的，一家吃“農業糧”的農村人與一家吃“商品糧”的城市人成為兩個階層。

至此，“城里人”與“農村人”的分野已經形成并制度化了。改革開放后，這種城鄉二元戶籍制度的弊端進一步顯現，如何改革這種戶籍制度已經成了當下改革的一個熱門話題。摘自《國家人文歷史》