美國制造業復興及其先進制造業發展策略分析

劉麗娜

[摘 要]本文分析了美國制造業復興政策出臺的背景及其在國內引起的有關爭議。同時就美國創新戰略與其發展先進制造業之間的關系進行了分析，結論是發展先進制造業是其創新戰略的組成部分之一，是其創新成果產業化、強化美國在世界創新中的領導地位的必然要求。美國制造業必然向著先進制造的方向發展，美國制造業在大蕭條之后的結構性增長也證實了這一點，這同時也是其創新戰略實施和國內經濟結構演化的結果。

[關鍵詞]制造業復興；美國創新戰略；先進制造業

[中圖分類號]F203 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0083-02

2009年奧巴馬政府的上臺可以說是“受命于危難之中”，面對金融危機后的經濟大衰退，反思美國經濟發展中的問題，解決就業和經濟長期可持續增長，提高有所下降的世界經濟領導地位，成為新一屆政府面臨的核心問題。

為此，奧巴馬政府近幾年密集提出了一系列的政策，這些政策圍繞著三個詞展開：制造業、創新、投資。以2009年2月簽署的《復興法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009（Recovery Act））為基礎，奧巴馬為自己的經濟振興計劃提供大量的政府投資支持。

1 美國制造業復興政策的出臺背景及有關爭議

在經濟衰退的大背景下，美國反思最近兩次經濟衰退的原因，認識到，沒有實體經濟為基礎的泡沫式增長（1995—2000年以納斯達克為代表的高科技泡沫，2008年前的房地產和金融泡沫）是不健康、不可持續的[ZW（]見《美國創新戰略2009》。[ZW）]。因此，作為一系列經濟復蘇政策之一，美國提出了振興制造業政策，主要出于兩個基本目的：創造就業機會、刺激經濟。美國勞動統計局統計數據顯示，2000—2010年的十年間，美國制造業消失了570萬個（約1/3）工作崗位。

美國政府并不是在奧巴馬上臺以后才看到制造業的問題，比如2004年年初小布什的第一個任期即將結束時，商務部就發布了一份題為“政府如何幫助美國制造業走出困境”的報告，而在此之前，美國制造業已經消失了240萬個工作崗[ZW（]“美國將出臺旨在振興國內制造業的新計劃”，國際在線2004-1-16，http：//gb.cri.cn/321/2004/01/16/。[ZW）]。同年，商務部成立了“制造業委員會”（Manufacturing Council），隸屬于商務部下屬的國際貿易署，主要用意是促進制造業投資和產品出口，以帶動就業。

此后，美國政府始終關注制造業的保持，出臺了不少減稅和投資政策，但收效甚微，面對新興國家尤其是中國的競爭，其制造業持續外遷，在全球制造業產品中的占比持續下降，直到2008年下降到20%左右，之后得以保持。而同一時期，歐盟制造業的全球地位下降并不明顯，直到金融危機后的2008年開始才出現明顯下降（見圖1）。

圖1 各主要國家和地區制造業的全球地位Source： Haver Analytics and World Bank Development Indicators.1/Values for 2011 and 2012 are staff estimates based on IP growth rates of each country.

注：IP，Industrial Production index

引自：Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28

奧巴馬政府上任以來，將制造業看作創造就業機會和推動經濟復蘇的關鍵機會之一，并連續推動一系列重大政策，2009年12月公布《重振美國制造業框架》，2010年8月簽署《2010美國制造業促進法案》等，致力于制造業復興，以增加就業，促進經濟增長。2010年1月至2013年4月的約三年間，美國新增52萬個制造業崗位，其中5萬來自海外企業回遷（及海外的制造業投資）[ZW（]Brad Plumer，Is U.S.manufacturing making a comeback — or is it just hype？http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01[ZW）]，但相對于前十年消失的600萬個崗位來說仍顯得微不足道，因此也被認為僅僅是2008年經濟衰退以來的周期性反彈。

當前困擾發達經濟體的主要經濟問題之一是就業，美國對制造業的關注一直以來也都是基于創造就業的目的，因此對于制造業支持政策的國內爭議很大。反對者的論點主要有兩個，一方面，美國經濟已不再是一個以制造業為主的國家經濟形態，這是市場演進的自然結果，制造業已不能代表經濟的未來，任何人為的干預只能使制造業在國內獲得不公平競爭優勢，造成效率損失；另一方面，多年的制造業扶持政策帶來的就業效果并不明顯。

但是，這種關于制造業政策的爭議主要還是對于制造業就業創造能力的質疑，而對提升美國制造業的全球地位以及制造業生產能力的作用卻爭議不大，所以有媒體發出“Manufacturing is back — but where are the jobs？”[ZW（]Rana Foroohar，How ‘Made in the USA is Making a Comeback，http：//business.time.com/2013/04/11/[ZW）]的感嘆。美國制造業增速不僅高于其他發達國家（故如圖1所示，其全球地位出現上升），而且也高于本國GDP增長速度（見下表），其制造業增加值與GDP之比也一改2009年之前持續下降的勢頭，連續三年上升。但2013年美國制造業增加值增速出現大幅下滑，GDP增速也出現較大下降。

2 美國對制造業的基本觀點和美國制造業的結構性增長

在世界經濟論壇2012年4月與德勤聯合發布的《The Future of Manufacturing：Opportunities to Drive Economic Growth》、麥肯錫公司在2012年11月發布的《Manufacturing the Future：The Next Era of Global Growth and Innovation》以及美國制造業者聯合會連續發布的《當代制造業現實》等報告中，一致認為，制造業雖然在現代經濟中占比重不大（部分因為消費品價格持續下降以及對服務業需求的上升，以及制造業對服務業的乘數效應），但對于經濟健康持續發展卻始終發揮關鍵作用，比如對新工作的創造力，對生產率的貢獻，對整個社會創新和技術進步的推動。尤其2008—2009年大衰退之后，世界經濟仍沒有走出困境的當下，制造業對經濟的基礎作用被各類世界性經濟組織和重要制造業國家給予了很大關注。

美國各界也注意到，由于技術進步，美國制造業已發生了本質變化，技術對勞動的替代越來越明顯[ZW（]http：//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/2013/05/01/is-u-s-manufacturing-set-for-a-comeback-or-is-it-all-hype/. [ZW）]，美國增長明顯的高附加值制造業在創造就業方面已經不可能和傳統制造業相提并論；而低附加值制造業也不是美國勞動力的就業目標，同時也不可能在美國得到重新繁榮。因此，美國制造業的振興最重要的價值恐怕還是在促進經濟增長以及保持美國在技術和創新上的世界領導地位等方面。

總的來說，美國對復興制造業尤其是發展先進制造業的重視，一方面基于變化了的全球形勢。主要包括，新興制造業大國（主要是中國）的工資持續上升，相對于美國的成本優勢逐漸喪失；相對工資水平來說美國仍保持了很高的制造業生產率；弱勢美元政策；美國制造業更臨近其服務的北美市場等[ZW（]The Boston Consulting Group（2011），Made in American，Again-Why Manufacturing Will Return to the U.S.[ZW）]。另一方面，美國發展制造業還基于美國制造業的現實。雖然其增加值的全球占比始終下降，但相對其他發達國家來說，其制造業產出增長還是較快的；美國制造業者的R&D支出相對其他國家來說高得多，且大部分R&D支出發生在高技術部門（尤其是制藥和電子儀表制造），而其他國家制造業的大部分R&D支出發生于中等技術部門（比如汽車和機械制造）[ZW（]Congressional Research Service Report（2014），U.S.Manufacturing in International Perspective，www.crs.gov.[ZW）]。美國發展先進制造業的確具備很好的基礎。

同時，美國制造業在2008—2009年大衰退之后的確也經歷了制造業增加值份額的顯著恢復（相比較于20世紀80年代及之后三次衰退來說），但這種恢復呈現了明顯的結構性特征，即主要集中在耐用品部門，且主要是三個部門——計算機和電子產品、汽車、機械，而且增加值增長和就業增長主要集中在計算機和電子產品部門；非耐用品部門仍在經歷衰退或緩慢回升[ZW（]Oya Celasun，et al.（2014），The U.S.Manufacturing Recovery：Uptick or Renaissance？，IMF Working Paper WP/14/28.[ZW）]。因此，制造業能否真的成為美國經濟增長的主要發動機，也有學者對此提出質疑。

3 美國國家創新戰略和先進制造業發展戰略及其最新進展

2012年3月12日，經合組織首席經濟學家帕多安（Pier Carlo Padoan）在一次講話中指出，“要防止盲目、片面推進再工業化。發達國家再工業化不應以增加工業產出為目標，而應致力于促進創新，理順服務業和工業的關系。創新與知識是發達國家經濟增長的主要源泉。”[ZW（]轉引自張向晨，《美國重振制造業戰略動向及影響》。[ZW）]

事實上，奧巴馬非常重視創新，作為奧巴馬政府推動經濟復蘇的“組合拳”，在《復興法案》決定從提供政府資金和進行政府管制創新兩方面進行支持的基礎上，2009年9月發布《美國創新戰略（2009）》，2011年2月又公布了新版的《美國創新戰略（2011）》。該戰略回顧最近兩次美國經濟衰退的原因，認為創新是美國一直以來取得世界領先經濟成就的關鍵。結合兩個版本看，該戰略提出了振興美國的世界經濟地位的策略框架和一系列行動方案（見圖2），并提出了具體目標，比如教育上使美國本科畢業率重回世界第一。該戰略還提出“私營機構是美國創新的發動機”，而“政府是創新推動者”（其作用發揮領域是那些正外部性很大的研發領域以及保護創新權益的制度設立上），首先就政府管理提出五項行動計劃。在創新戰略中，“推動先進制造業發展”被視為“推進國內優先領域的重大突破”之一。

因此，從戰略制定的邏輯聯系看，美國國家先進制造業戰略是基于奧巴馬政府提出的“國家創新戰略”而非制造業發展目標提出的。美國政策制定者認為，要保持在創新上的世界領導地位，必須有相應的制造業實踐活動，因為技術創新與制造知識緊密相關。在支持政策上，僅靠產業政策（政府投資于特定企業或產業部門）也是不夠的，而必須制定內在一致的創新政策（Innovation Policy）。[ZW（]Executive Office of the President，Presidents Council of Advisors，on Science and Technology，2011，Report To the President On Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing.[ZW）]

圖2 美國創新戰略和行動方案

為發展先進制造業，2011年6月美國總統辦公室提交《給總統的關于確保美國先進制造業的領導地位的報告》，最終于2012年2月總統辦公室聯合國家科學技術委員會制訂了《先進制造業的國家戰略計劃》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing），標志著美國先進制造業國家發展戰略的形成。此后，便開始了有關方案的實施，比如“先進制造伙伴關系”的展開。2013年2月又公布《制造業創新的國家網絡：初步設計》（National Network For Manufacturing Innovation：A Preliminary Design），同年4月發布《2013先進制造業創新法案》。

總體上來看，同樣基于就業創造，但相比于制造業復興政策，創新戰略和先進制造業戰略在美國國內沒有引起太大爭議，因為此戰略根本上是基于為未來提供高質量就業和提高美國在創新上的世界領導地位。因此，美國國內很多研究者也主要將其視為對整個經濟溢出效應很大的經濟成分，是整個經濟生態系統不可缺少的部分，而不再僅僅靜態地看其經濟貢獻（主要是就業貢獻）[ZW（]Whats next for U.S.manufacturing？ http：//www.forbes.com/sites/rebeccabagley/2013/08/01/.[ZW）]。

4 結 論

在2008—2009年大衰退之后，奧巴馬政府采取的一系列經濟復蘇政策發揮了積極作用，使得美國經濟在之后的三年（2010—2012）GDP實現較高增長，其中制造業實現了高于GDP增速的高速增長。2013年GDP與制造業增速出現大幅度下滑，但其增長仍為各發達國家中較高的，即使最新公布的2014年第一季度的經濟表現，美國在發達經濟體中也是表現最好的。但美國國內對制造業政策仍有很大爭議，認為制造業的表現不過是大衰退之后的周期性反彈，制造業很難再成為美國經濟增長的發動機，且對就業創造也效果甚微。

至于創新和先進制造業，美國自身也認識到和其他國家的差距，尤其是其制造業產品中先進制造業的增加值份額僅有42%（2009年）[ZW（]轉引自美國《先進制造業的國家戰略計劃2012》（A National Strategic Plan For Advanced Manufacturing）。[ZW）]，低于日、韓、德，且是四國中唯一“研究密集型產品”貿易呈現逆差的