我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)研究的文獻(xiàn)綜述

姜國(guó)慶　張婷

[摘 要]政府采購(gòu)是政府財(cái)政資金支出的一個(gè)重要部分，是調(diào)節(jié)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。實(shí)施政府采購(gòu)制度，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的合適調(diào)節(jié)劑。但是在改革開放以及當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)下，政府采購(gòu)在發(fā)展的同時(shí)也面臨著一定的挑戰(zhàn)，這不僅會(huì)影響到宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，而且還會(huì)阻礙我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的進(jìn)程。本文在介紹我國(guó)政府采購(gòu)制度理論和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒《政府采購(gòu)協(xié)定》及國(guó)內(nèi)外有益的理論觀點(diǎn)和研究方法，試圖探索出適合我國(guó)政府采購(gòu)制度改革和發(fā)展的理論，以期指導(dǎo)實(shí)踐，解決我國(guó)政府采購(gòu)制度存在的問題。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；文獻(xiàn)綜述；WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）

[中圖分類號(hào)]F252 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）38-0041-02

1 政府采購(gòu)的概念

政府采購(gòu)（Government Procurement），在一些西方國(guó)家也被稱為“公共采購(gòu)”（Public Procurement）。雖然政府采購(gòu)制度已有200多年的歷史，但國(guó)際上對(duì)政府采購(gòu)至今仍沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》中將政府采購(gòu)定義為，成員國(guó)的中央政府和地方政府以任何契約形式采購(gòu)產(chǎn)品、工程和服務(wù)，包括購(gòu)買、租賃、分期付款購(gòu)買、有無(wú)期權(quán)購(gòu)買等。我們將其概括為各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)的需要或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要以法定的方法、方式和程序從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上為政府部門及所屬事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體購(gòu)買商品和勞務(wù)的行為。其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合，具有政策性、公平性、守法性和社會(huì)責(zé)任性等一般特點(diǎn)。

我國(guó)2003年頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)的定義是：政府采購(gòu)指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金，采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

孟春（2001）出版了《政府采購(gòu)：理論與實(shí)踐》一書，他指出：“各國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，應(yīng)使用財(cái)政性資金對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。”

蘇明（2003）給政府采購(gòu)做了定義，他認(rèn)為：“政府采購(gòu)即政府統(tǒng)一采購(gòu)或者是政府公共采購(gòu)，它是各級(jí)政府日常政務(wù)活動(dòng)的必要程序，是通過公開招標(biāo)、合理競(jìng)爭(zhēng)或者是直接付款給供貨商開運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行日常購(gòu)買，是一種財(cái)政開支關(guān)于購(gòu)買商品和勞務(wù)的行為?！?/p>

2 國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府采購(gòu)的相關(guān)研究

2.1 關(guān)于政府采購(gòu)理論發(fā)展的研究

1929年美國(guó)學(xué)者福布斯出版了著作《政府采購(gòu)》，這本書全面論述了政府采購(gòu)問題，但主要探討的是集中采購(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)，以及政府采購(gòu)過程中官員考核和選拔方面，最后得出的結(jié)論是：關(guān)于政府采購(gòu)官員的選拔需要以立法形式進(jìn)行規(guī)則化，并且應(yīng)該建立一批職業(yè)化的政府采購(gòu)隊(duì)伍，不能隨意或者臨時(shí)進(jìn)行選擇采購(gòu)。

1947年英國(guó)學(xué)者鮑莫爾發(fā)表了《政府采購(gòu)論》，他主要是對(duì)政府采購(gòu)方法進(jìn)行了分析和歸類，概括為以下幾種：公開市場(chǎng)法、傳統(tǒng)招標(biāo)法、價(jià)格商討法、價(jià)格公布法。

1977年美國(guó)教授勒與萊曼李合著了《采購(gòu)和物料管理》，著重介紹了政府采購(gòu)部門在進(jìn)行私人采購(gòu)人員的選拔時(shí)，應(yīng)選擇有經(jīng)驗(yàn)的人員從事采購(gòu)工作。并且還介紹了多種政府采購(gòu)方法：政府協(xié)商采購(gòu)法，詢問價(jià)格采購(gòu)法，以及單一來(lái)源采購(gòu)法。

1995年，麥肯尼著作了《公共部門和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的有效財(cái)務(wù)管理》一書，他認(rèn)為政府采購(gòu)過程中會(huì)產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，并且指出這種現(xiàn)象的產(chǎn)生原因是由于采購(gòu)官員和代理機(jī)構(gòu)之間的利益不協(xié)調(diào)，提出的建議是完善整個(gè)內(nèi)部控制制度，防范和治理腐敗的產(chǎn)生。

1988年美國(guó)采購(gòu)專家佩奇出版了《公共采購(gòu)和物料管理》，區(qū)分了政府采購(gòu)和私人采購(gòu)，從不同角度具體研究了政府采購(gòu)制度，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了詳盡的分析。

與國(guó)外相比，我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)的探索起步較晚，理論研究也較落后，但是理論界和實(shí)踐部門都積極地吸收和借鑒國(guó)外學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)研究的理論成果，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者從不同的視角對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行了深入的分析與探討。

我國(guó)學(xué)者將對(duì)政府采購(gòu)范圍的研究分為兩方面，一是采購(gòu)的主體范圍，二是采購(gòu)的對(duì)象范圍。通常來(lái)說(shuō)，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和政黨組織是否應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于事業(yè)單位，則有不同意見：馬國(guó)賢（1999）認(rèn)為“政府撥款占其總支出達(dá) 50%以上的事業(yè)單位應(yīng)納入其中”；曹富國(guó)（2000）認(rèn)為“那些已經(jīng)走向市場(chǎng)化的事業(yè)單位不應(yīng)該納入其中”；還有學(xué)者建議凡是使用財(cái)政資金的都應(yīng)納入其中。在對(duì)政府采購(gòu)規(guī)模的研究上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家李安澤（2004）認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)規(guī)模受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能和經(jīng)濟(jì)開放程度等因素影響，政府采購(gòu)的規(guī)模要從供給量、需求量、相關(guān)指標(biāo)以及對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行內(nèi)外配置的合理比例等角度進(jìn)行衡量。大部分研究者都認(rèn)為，目前我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模較小，為了不限制其發(fā)揮應(yīng)有的功能，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模。

2.2 關(guān)于政府采購(gòu)現(xiàn)狀及問題的研究

隨著歐美等國(guó)家國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，為了進(jìn)一步開拓和占領(lǐng)國(guó)外市場(chǎng)，解決國(guó)際貿(mào)易失衡問題，在全球關(guān)稅壁壘逐步降低的大背景下，政府采購(gòu)越來(lái)越成為這些國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。進(jìn)行了大幅修改之后新的《政府采購(gòu)協(xié)議》，于1996年1月1日正式生效。GPA對(duì)簽署方境內(nèi)的政府采購(gòu)適用范圍和政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放程度做出明確規(guī)范，從而限制了政府采購(gòu)歧視政策和消除貿(mào)易保護(hù)主義，以在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更大程度上的貿(mào)易自由化。

Aaditya Mattoo（1996）認(rèn)為，GPA的非歧視條款好像最接近最大化全球福利的規(guī)則，但是同時(shí)被經(jīng)濟(jì)學(xué)理論挑戰(zhàn)，首先，他證明了在一定條件下，如果各國(guó)政府在采購(gòu)中實(shí)行歧視政策，可能與其沒有關(guān)系，產(chǎn)出和貿(mào)易不可能受到影響。其次，闡釋了在迄今作為優(yōu)先采購(gòu)具有真正的效果，它可能提高采購(gòu)國(guó)家的福利。Alfons J.Weichenrieder（2000）認(rèn)為，政府公共采購(gòu)決定是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式，政府可能偏向國(guó)內(nèi)企業(yè)而拒絕更為有效的國(guó)外企業(yè)。

在我國(guó)，隨著采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，采購(gòu)中不斷暴露出各種弊端，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其原因探究后提出以下觀點(diǎn)：

第一，制度設(shè)計(jì)不完善，法律上存在漏洞。阮劫松（2004）指出，目前我國(guó)雖然出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），但實(shí)施細(xì)則還不夠完善，在采購(gòu)的過程中出現(xiàn)的許多實(shí)際問題沒有統(tǒng)一的解決方式，操作起來(lái)比較困難。馬志強(qiáng)、習(xí)云蘅（2005）提到《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在某些方面相互不協(xié)調(diào)，在一些相同問題上，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定也不一致。這樣法律上的沖突不僅無(wú)法規(guī)范政府采購(gòu)行為，反而給相關(guān)人員鉆了法律漏洞的機(jī)會(huì)，滋生腐敗。

第二，監(jiān)督“真空”。包軍（2010）指出，由于我國(guó)在理論上缺乏契約國(guó)家觀念，政府是納稅人的公共資金托管人的概念并沒有被大家廣泛接受，所以納稅人也缺乏對(duì)公共資金進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)。即使是有意識(shí)想要進(jìn)行監(jiān)督，政府采購(gòu)沒有足夠的透明度，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的監(jiān)督作用。

3 完善我國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)策建議

學(xué)者們針對(duì)問題的原因提出了一系列對(duì)策，有從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析政府采購(gòu)的宏觀以及微觀作用；有從《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）與我國(guó)的政府采購(gòu)制度比較中尋找應(yīng)對(duì)之策的；有專門針對(duì)政府采購(gòu)的法律進(jìn)行研究分析的；有建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)模型談如何治理政府采購(gòu)的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)“綠色政府采購(gòu)”的；有從尋租理論的角度分析如何抑制政府采購(gòu)中的腐敗現(xiàn)象，有從經(jīng)濟(jì)全球化的背景中來(lái)探討如何完善政府采購(gòu)制度等，但從研究中也可以看到，學(xué)者們對(duì)于對(duì)策的研究主要集中在兩個(gè)方面，一是政府采購(gòu)制度的完善，二是監(jiān)督體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光采購(gòu)”。

第一，政府采購(gòu)制度的完善。倪東生（2013）認(rèn)為要搞好政府采購(gòu)，最直接和最見效的就是先把政府采購(gòu)的職能體系建立起來(lái)，并將現(xiàn)代管理方式應(yīng)用到政府采購(gòu)中來(lái)，張得讓（2004）從政府采購(gòu)支出的綜合效益的角度分析，為我國(guó)政府采購(gòu)制度的改革提供方向；徐煥東（2007）等人通過對(duì)政府采購(gòu)制度完善中一些重點(diǎn)問題進(jìn)行探討，提出相應(yīng)對(duì)策。如政府采購(gòu)制度規(guī)范范圍需要明確的界定；運(yùn)行機(jī)制和管理體制需更科學(xué)規(guī)范，處理好由誰(shuí)采購(gòu)、由誰(shuí)管理、由誰(shuí)監(jiān)督、由誰(shuí)仲裁等一系列問題；增強(qiáng)政府采購(gòu)需求規(guī)劃和預(yù)算控制，從源頭上避免不必要的浪費(fèi)；邱泰如（2009）認(rèn)為我國(guó)的政府采購(gòu)制度雖已初步形成框架，但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還需進(jìn)一步的完善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定中發(fā)展。

第二，監(jiān)督體系的構(gòu)建。何毅華（2003）等人指出政府采購(gòu)的監(jiān)督不能片面的認(rèn)為是對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而應(yīng)是對(duì)所有采購(gòu)當(dāng)事人的監(jiān)督。于明奎（2006）經(jīng)過分析政府采購(gòu)中設(shè)租、尋租行為產(chǎn)生的原因和過程，提出治理政府采購(gòu)中設(shè)租、尋租行為的路徑選擇為：一方面，根據(jù)設(shè)租者“經(jīng)濟(jì)人”的特性，規(guī)范政府采購(gòu)中的委托代理關(guān)系，建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，使設(shè)租的成本和風(fēng)險(xiǎn)加大，設(shè)租行為得不償失；另一方面，建立租金的消散機(jī)制，完善政府采購(gòu)市場(chǎng)，實(shí)行科學(xué)、合理的政府采購(gòu)方法，使供應(yīng)商在競(jìng)標(biāo)中市場(chǎng)化的成本加大，尋租的預(yù)期下降。

我國(guó)目前出現(xiàn)的一些采購(gòu)亂象是發(fā)展過程中必須經(jīng)歷的一個(gè)階段，不能因?yàn)檫@些問題就否認(rèn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)效益。應(yīng)該找出產(chǎn)生問題的原因，將其引向正確的發(fā)展道路。

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