構建多層次動態化的防沙治沙生態補償機制

趙翌

摘 要：

防沙治沙是生態環境建設的重要環節，生態補償機制則為防沙治沙工程提供了最根本的財力、物力保障。構建新型的防沙治沙生態補償機制所要解決的首要問題則是：“誰來補？”和“補給誰？”。因此，就這兩大問題進行探討并提出若干建議：一方面，建立起“政府主導、市場運作、公眾參與”的多元化補償主體體系；另一方面，加大農村荒漠化地區治沙投入，推動西部沙區新農村建設，建立起多層次的補償對象分類制度。

關鍵詞：

防沙治沙；機制創新；補償主體；補償對象

中圖分類號：

TB

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）06019303

1 構建防沙治沙生態補償機制的必要性分析

建立和完善防沙治沙生態補償機制，有利于推動土地資源保護，改善空氣質量，有利于推進土地資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設，實現區域經濟協調發展。

1.1 理順生態建設者和受益者之間的利益關系

環境問題的背后往往都隱藏著經濟利益問題，土地沙化問題也不例外，我國土地沙化現象主要集中在中西部地區。中西部地區人民迫于地理環境、人口等因素，為了生計，大量砍伐樹木，破壞植被，造成土地沙化，每年春秋季在氣流運動的作用下，給華北地區帶來嚴重的沙塵暴天氣，但中西部地區居民卻不承擔之一成本，也沒有動力考慮之一成本。面對生態與生存，以伐木為生的居民一般不會停止伐木，尤其是在沒有建立完善的激勵和補償機制情況下。如果不讓沙區居民伐木，以保護水土資源和生態環境，那么也不應該將這一社會成本由沙區居民單獨承擔，只有讓受影響的居民共同承擔這一成本，沙區居民才不會在區域發展中失去機會。因此，政府須建立必要的激勵和補償機制使受影響居民都來承擔這一成本。

1.2 為防沙治沙生態建設提供保障

構建多層次動態化防沙治沙補償機制可以解決防沙治沙投入不足的問題，能保證防沙治沙事業的可持續發展。防沙治沙工程資金投入巨大并且周期長，其短期內的經濟效益也不太明顯，不但需要幾代人持之以恒努力，更需要高強度投入才可以完成。即使是在國家規定的建設任務完成以后，還需要提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道來保證防沙治沙成果的長期鞏固。

1.3 提高全民生態環境意識

防沙治沙生態補償機制有利于增強全民對防沙治沙的基礎性、戰略性和不可替代性的認識。該生態補償機制是以森林、草原、土地等為主的自然資源有償使用制度的重要內容之一，它的創建要求生產者、開發者、經營者轉變土、木資源是公共物品無需付費的看法，要求全社會明白防沙治沙為生態服務的重要意義。身為防沙治沙的受益人，對此支付一定的費用，既使得所有權人實現其經濟利益，也是對努力治理土地沙漠化、改善空氣質量的付出代價者的合理補償。多層次、動態化防沙治沙生態補償機制的構建將引導人們樹立“誰受益誰補償”的觀念，使“先破壞后治理”的發展模式徹底打破，更會讓生態意識深入到人們生產與生活的每個環節，加強人們保護土地資源的使命感，在潛移默化中讓人們自覺地保護土地資源。人們防沙治沙意識的深化也有利于籌措更多資金用于保護生態環境，保障國民經濟持續穩定運行，促進人與自然的和諧發展。

2 我國防沙治沙財政政策發展現狀

2.1 治沙貸款財政貼息政策

在防沙治沙財政政策方面，1986年，農行發放林業項目貸款，1992年增加了專門的治沙貼息貸款。到2010年，我國林業貼息貸款總金額達到970億元，累計貼息金額達到55.2億元。自1992年以來，財政部曾多次調整治沙貼息貸款貼息率，直至2009年，財政部頒布了《林業貸款中央財政貼息資金管理辦法》（財農字[2009]291號），將治沙貸款中央財政年貼息率調整為3%；對大興安嶺林業集團公司和中國林業集團公司符合本辦法規定條件的林業貸款，中央財政年貼息率為5%；治沙貸款期限3年以上（含）的，貼息期限為3年；治沙貸款期限不足3年的，按照實際貸款期限貼息；對農戶和林業職工個人營造林小額貸款（累計小于30萬元），適當延長貼息期限，貸款期限5年以上（含）的貼息期限為5年，貸款期限不足5年的按實際貸款期限貼息。

2.2 治沙重點工程財政補償政策

我國從1978年開始啟動三北防護林體系工程，從1999年開始試點退耕還林、退牧還草工程、于2002年開始全面推廣，而其中的部分工程就是針對防沙治沙生態建設而推行的；而從2001年開始啟動的京津風沙源治理工程在資金投入上已經迅速超過了其他幾個治沙重點工程。

作為最早的防沙治沙重點工程，三北防護林體系建設在目前已經進入了五期建設工程。其中，一期為1978-1985年、二期為1986-1995年、三期為1996-2000年、四期為2001-2010年。來自國家林業局的數據表明，前四期工程共投資182.67億元，其中的國家投資為118.35億元，累計造林面積達到3.43億畝。京津風沙源治理建設工程始于2001年，在最近幾年中投入最多、增長最快。國家林業局的數據表明，該工程從1993年以來共投資達400億元，其中的國家投資達417.93億元；在一期工程中，實際總投資達445.66億元，國家投資412億元。退耕還林、退牧還草工程始于1999年，其中的部分地區和部分類別也屬于廣義的防沙治沙工程范疇。在1999-2009年期間，財政部投入資金已達2332億元；在2010-2021年，中央還將繼續投入2000多億元，總計達4300多億元。

3 我國防沙治沙財政政策存在的問題

3.1 治沙生態補償主體相對單一

當前我國防風治沙生態補償主要以單一的財政補貼為主，且財政縱向轉移支付占主導地位，即以中央對地方的轉移支付為主，缺少生態橫向轉移補償機制。2000-2005年，中央投資1220多億元用于退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理等五大生態建設，投資450多億元用于水土流失綜合防治、三峽庫區、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程。巨額財政支出為生態補償創造了良好的基礎，在一定程度上補償了生態保護地區因保護生態環境而失去發展經濟的機會成本。長久以來，我國林業投資的主要是由政府投資。統計表明，從1950年到2006年，林業投資總數為4220億元，其中政府林業投資為2708億元，占64%，分時期看，除了“六五”到“九五”之外，其他時期政府林業投資都占林業總投資的50%以上。同時，我國生態建設者和受益者在地域上分布式分不均，生態建設者大多集中在西部，而生態服務的受益者多集中在東中部。這致使西部生態建設者沒法獲得合理補償，造成“少數人承擔，多數人受益”、“上游地區承擔，下游地區受益”、“貧困地區承擔，富裕地區受益”的不合理局面，橫向轉移支付少之又少。

3.2 治沙資金投入嚴重不足

從總體上看，我國防沙治沙的實際資金投入嚴重不足。大部分沙區生態環境惡劣、治沙成本居高不下、經濟發展相對落后，地方政府配套資金到位程度更低，商業貸款、社會集資和利用外資極其有限，因而防沙治沙資金主要來源于國家投資。在國家投資中，中央財政專項資金、預算內基建資金和國債資金占絕大部分，政策性專項貸款所占的比重也相對較高，地方政府財政投入相對較少、增長較慢。

防沙治沙與植樹造林相互交織，尤其是在資金投入上更難分別統計。因此，通過考察林業投資總額變化，對分析防沙治沙投資總量也具有重要的參考價值。在過去10年，我國林業投資增加很快，而政府林業投資則增長最快。根據國家林業局的數據估算，從1950～2010年間的林業投資總數為8472.82億元，其中“十五”期間的投資占25.55%，“十一五”期間的投資占57.64%，而政府林業投資則占全部林業投資的91.60%；從結構變化來看，在“八五”到“十一五”期間，中央政府林業投資占全部林業投資的比重大幅度上升，分別為35.87%、46.23%、57.73%、61.00%；而且，在“十五”和“十一五”期間，地方政府林業投資占全部林業投資的比重也已經大幅度上升為19.48%和38.91%；然而，與此同時，國內貸款占全部林業投資的相對比重卻從“八五”到“十一五”期間卻大幅度下降，分別為21.20%、20.70%、7.77%、11.43%；同時，利用外資占全部林業投資的相對比重也持續下降，在“八五”到“十一五”期間分別為6.03%、441%、2.30%、2.05%。因此，這表明我國林業（尤其是防沙治沙）對國家投資的依存度太高。

4 構建多層次動態化的防沙治沙生態補償機制的幾點意見

4.1 構建多元化補償主體體系

立足“誰保護、誰受益，誰受益、誰付費”的基礎原則，生態補償的主體在理論上應是生態環境保護的受益者。合理的生態補償應建立以政府為主導，市場為主體，即“政府主導、市場運作、公眾參與”的多元化生態補償體系與方式，以發揮防沙治沙生態補償效益的最大化。

首先，由于防沙治沙生態建設的外部性和公共性，政府理所當然地成為生態補償的主體，因而政府補償就是生態補償的主要方式。政府補償，是指以政府為主體，主要采取管制、補貼、稅收、利率優惠、轉移支付等手段進行的補償活動，它是一種命令型、控制式的生態補償。各級政府既是環境資源管理者，又是生態建設組織者，發揮著調劑余缺、協調不同利益群體關系和穩定社會秩序的作用，能夠對防沙治沙生態環境建設進行統籌規劃和優化配置，并有效克服由于生態資源產權界定不清而導致的市場失靈。

其次，居民家庭和企事業單位也應該是生態補償的主體，因為良好的生態產品服務使得居民家庭避免了沙塵暴天氣對其身體、學習、生活和工作等方面造成的潛在負面影響，使得企事業單位正常的生產經營活動免受影響；特別是，由于車輛排放的二氧化碳等污氣、塵埃和酸雨等有毒物質還需要通過森林樹木的光合作用等形式得以消除或減輕，因而客觀上也需要為此進行付費以避免由此帶來的“搭便車”問題。比如，國內外早已實行的碳排放權交易就是防沙治沙典型的市場補償形式，從而有效地實現了企業外部成本內部化。此外，居民家庭除了對自己的直接環境污染行為承擔相應的補償責任外，還作為社會產品的最終消費者，必須為間接的環境污染行為承擔補償責任。隨著技術創新和產權界定日益清晰，居民家庭和企事業單位也將日益成為市場化生態補償的直接主體。

此外，防沙治沙生態環境建設具有很強的外部性和公益性，因而也逐漸吸引著越來越多的居民個人、宗教人士、慈善機構和其他社會團體的參與。盡管其原因可能各不相同，包括政治目的、宗教信仰、個人倫理道德修養或熱愛公益事業等，但最終都是為生態環境建設籌集資金。作為防沙治沙生態補償主體的社會組織又分為兩類：一類社會組織的活動有可能對生態環境產生負面影響，因此也應當承擔相當的補償責任；另一類是純粹的環境公益組織，是義務性的補償。

最后，防沙治沙生態保護還可能跨越國界，尤其是在應對全球氣候變暖的過程中，減少碳排放、增加固碳已經成為全世界人民的共同責任。比如，2011年9月6日，國家主席胡錦濤在首屆亞太經合組織林業部長級會議中就倡導“加強區域合作，促進綠色增長，實現亞太林業可持續發展”。因此，爭取國際捐助（包括技術援助），也是我國防沙治沙生態補償不容忽視的重要力量。

4.2 建立多元化補償主體體系的具體措施

4.2.1 繼續強化我國中央財政補償的主體作用

以三大草原、三北防護林和農牧交錯帶為代表的北部與西部生態屏障，在我國防沙治沙生態環境建設中的作用都極其重大。根據《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》（國發[2010]46號），這些地區必須把加強生態產品生產能力放在首要位置，應該限制進行大規模、高強度的工業化和城鎮化開發。盡管由于我國環境產權歸屬尚未明確而導致橫向的市場補償轉移支付制度也很有必要，盡管還需要建立基于綠色GDP的科學核算機制、需要適時開征生態稅的補償資金新來源，但是以中央財政為主體的縱向均衡性轉移支付必然是適合我國當前國情的政策選擇，地方政府財政補償是輔助。即使在開征碳稅和環境稅后，居民家庭和企事業單位的稅收補償，也主要是通過中央財政才能更好實現地區之間的均衡性轉移支付。

4.2.2 建立防沙治沙中央財政資金來源的穩定機制

中央政府要根據全國主體功能區規劃，切實核算主要沙區省份的生態效益和綠色GDP，據此確定中央財政縱向轉移支付規模，并研究各地區之間生態補償橫向轉移支付方式，比如對東部地區和中部地區適時征收碳稅和環境稅等，包括對西部地區造成植被破壞、土壤流失和氣候變暖的企業（與個人）征稅。同時，全國人大要通過立法賦予國家稅務總局的稅收征管權，并督促中央財政形成防沙治沙專項資金管理制度，從而逐漸減少治沙補償對中央國債建設資金的依賴性。

4.3 完善多層次的補償對象分類制度

4.3.1 參與防沙治沙的農牧民

從參與防沙治沙生態建設的農牧民來看，主要包括如下幾個類別。一是參與沙區退耕還林還草工程的農牧民，他們在自己承包的土地上“退耕還林”或在自己承包的牧場上“退牧還草”，將會減少農牧民的種植業或養殖業收入，甚至使得他們喪失基本的生活收入來源，但卻能有效降低水土流失和土地沙化程度，同時還可以有效增強風沙抵御能力，從而為整個社會帶來更大的生態效益，因而要對其直接經濟損失和間接生態服務提供補償。二是參與發展沙草產業的農牧民，沙區地方政府越來越多地鼓勵當地農牧民發展沙草產業及其循環產業，比如葡萄、大棗等經濟作物，比如甘草等旱作藥材等，比如大力發展林下養殖等。發展沙草產業，不但能起到植樹造林、防沙治沙的作用，還能直接或間接增加農牧民的經濟收益，因而應該更能通過財政補償發揮“四兩撥千斤”的防沙治沙功效。三是參與京津風沙源工程、三北防護林工程和草原生態工程維護的農牧民。他們在森林承包和生態維護的過程中，可能遇到“禁止砍伐、凈值牧墾”等法律法規的限制，還可能需要付出較高的森林火災保險成本等情況，從而出現“收不抵支”、“潛在意外損失”等經濟風險，因而也應成為防沙治沙生態補償的接受者。

4.3.2 參與防沙治沙的企事業單位

從參與“樹造林、防沙治沙”的企事業單位來看，直接或間接參與生態建設投資的不在少數。一是直接參與植樹造林、種草護草和多元化經營的企業，它們在上述三大防沙治沙工程建設中可能出現直接的投入產出不對等，這就要求它們提供的公共生態產品能通過財政補貼等形式獲得價值補償。比如，在北京順義的順麗鑫公司，就是一家專門進行栽樹播草的防沙治沙企業。尤其是，我國現有的許多林場還屬于國有或集體企業所有，其虧損在傳統上都是由國家承擔，而通過科學、規范的財政補償，就更能充分調動這些企業防沙治沙的積極性。二是間接從事與防沙治沙生態建設有關的企業，比如一些在當地進行木材加工的人造板企業、一些在當地進行生物質能發電的企業等，比如內蒙古毛烏素生物質熱電公司和內蒙古通遼大天眾風電治沙有限公司等。這類企業將風能變廢為寶、綜合利用，從而極大地提高了生態建設效率，也應該得到積極鼓勵并獲得相應的生態補償。

4.3.3 生態功能區

從生態功能區規劃地域內部來看，讓位于生態建設而間接受到損失的個人和機構也應該獲得相應補償。根據我國生態功能區規劃，在防沙治沙生態功能區內的個人和機構，由于經濟活動要服從于生態環境保護這個大主題，因而許多生產活動與生活設施被要求“關、停、并、轉”。這些措施顯然不利于該區域內社會經濟的進一步發展，限制了個人或機構的發展空間，也將導致地方財政收入大大減少，嚴重影響地方的教育、衛生、醫療、交通及其他公益事業的發展等，并在一定程度上影響居民的就業和擇業，導致他們實際收入水平和福利狀況的下降。因此，這部分人群和機構理所當然也應該成為防沙治沙生態補償的對象。

4.4 完善分類補償制度的具體措施

4.4.1 增加對保護區邊緣地帶的生態補償

保護區主要將法律手段和行政手段相結合進行管理和保護，禁止性或限制性很強，幾乎不用經濟手段，因而管理方法單調，不利于組合運用，從而導致保護區籌集資金難，造成區內與區外農民關系緊張。為緩和緊張關系，可以建立援助合作機制，積極引導保護區外的農民加入到區內的管理工作中來，并且可以抽出部分門票收入作為回報，讓區內區外農民能夠共享生態保護所產生的效益。國家同時還可以制訂一些政策來鼓勵保護區與保護區外群眾在邊緣地帶共同開發種植業、養殖業、旅游業、食品精深加工、旅游紀念品等，大力發展當地的生態旅游業一致富百姓，從而將生態保護與解決“三農”問題有機的結合起來。加大補償他們因遷入新的居住而造成的技能損失，創造更多就業機會，防止農牧民再次返回原居住地。

4.4.2 加大農村荒漠化地區治沙投入、推動西部沙區新農村建設

在提高整體防沙治沙補償資金的同時，應該確立生態補償重點區域，分類實施。我國自然保護區面積約占國土面積的14.9%，生態補償點多面廣，任務艱巨。鑒于我國目前的財政狀況，應確立以西部地區尤其是西部貧困和生態脆弱區作為生態補償重點，構建各類生態補償的優先次序及其實施標準，以點帶面，推動生態補償發展。

防沙治沙財政資金分配政策，要切實改變“保大中城市為主、保重點工程”的思路，要大大增加對廣大農村荒漠化地區的治沙投入，改變這些地區防沙治沙財政投入不足和建設資金瓶頸等問題。要通過防沙治沙工程建設帶動貧困地區的資金投入、人員就業、相關產業、經濟效益和內需擴大，比如通過財政支持發展沙草產業、新能源項目和節能環保產業等，整體有效推動西部沙區的新農村建設。從財政資金分配來看，可以由國家林業局治沙辦牽頭，根據每個沙區省份的年度治沙任務確定其中央財政補償資金額度大小，包括沙化土地減少數量、土壤流失面積大小、植樹造林面積增加數量等，并將這些任務與地方政府年度考核相掛鉤。

在現有的補償制度中，進一步加強農村地區的補償力度，以科學的發展觀在改善環境的同時推動西部的經濟發展，從而形成綠色經濟的良性循環。

參考文獻

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