香港城市綜合體規劃控制研究*

袁 媛 駱逸玲

1 綜述

國內城市綜合體是指融合零售、辦公、居住、酒店、娛樂等3種以上的城市功能，空間規劃與功能有機統一，由統一的開發主體開發的建筑單體、建筑集合或建筑街區[1-2]，國外多稱作混合發展項目（mixed-use development）。西方歷史上源于建筑綜合體，最早期可追溯至古希臘的廣場建筑、古羅馬的公共浴場等。工業革命后，功能分區的思想開始占主流。1970年代，西方又開始出現現代意義上的大型零售與辦公混合項目，多位于歷史街區。1980年代，紳士化現象出現，零售、居住、辦公三者綜合的項目開始普遍。1990年代，城市零售娛樂中心開始流行于歐美多地，集劇院、運動設施、餐飲等更多功能為一體。目前，混合項目多見于內城更新中，郊區也出現混合功能社區[3-5]。國外開發控制政策在多元化主流規劃理念的影響下，也逐漸傾向于支持混合項目[4-10]。理論上認為混合發展項目的優勢在于具備中心服務職能、減少通勤及交通擁堵，增添城市活力，提高24小時的安全性，增加視覺上的多樣性及集約高效利用土地等，但也存在大體量建筑的負面生態影響、過度交通壓力、擠出效應等[5，11-12]。

國內近年來綜合體漸成為城市實施新區拓展、舊區改造的重要項目載體[13]。研究主要集中在概念解析[14]、前期定位、功能組合[15-16]、規劃布局、與公共交通（尤其是軌道交通）的關系、類別劃分[17]等。少數涉及綜合體規劃控制的研究：如容積率的控制方法研究[18]，布局規劃研究[19]；城市綜合體與交通融合的案例解析及設計手法[20-22]。目前仍然缺乏系統性規劃控制研究，尤其是在土地利用、公共設施配套和交通組織等重點方面。

表1 香港的混合用地類型

表2 香港典型城市綜合體及其土地性質

規劃如何應對綜合體多功能復合的用地需求？如何使其更好地承擔服務中心的功能？如何使其擁有更好的交通組織及步行環境？這些問題亟待系統的研究與回答。香港是世界上最高密度的城市之一，20世紀后半葉以來一直采用多功能高強度的土地開發模式[23]，境內有大量優秀的綜合體，規劃控制經驗有重要的參考價值。本文在文獻、法規整理基礎上，選擇了香港6個案例（聯合廣場、國際金融中心、朗豪坊、太古廣場、盈翠半島及青衣城和奧海城），多次進行實地考察分析，與相關規劃管理人員深度訪談，概括出香港城市綜合體規劃控制在土地用途控制、公共設施配建和交通組織三方面的特點，并探討可借鑒的經驗。

2 香港城市綜合體土地用途控制② 香港的法定圖則將規劃區內的土地劃分為不同的地帶，注釋內詳細列為不同地帶內的土地用途。法定圖則注釋中沒有批準的、第一欄第二欄沒有列明的土地用途不能發展，統稱為土地用途控制。

2.1 多種混合用地類型

香港有多類用地可作混合項目開發，如“綜合發展區”、“商業”、“住宅（甲類）”、“商業/住宅”、“其他指定用途（混合用途）”、“其他指定用途（商貿）”等，適用于不同功能及區位的混合項目（表1，表2）。

占地較大的綜合體在圖則上不是單一地塊及用地類型。鯽魚涌上的太古城項目含太古中心、太古城、太古坊三大組團，含住宅（甲類）、綜合發展區、商業3種用地類型，且劃定休憩用地，以保障項目后期改建的公共開放空間。奧海城第一期與第二期也分別為商業及住宅（甲類）用途。

重大發展項目的土地用途最具彈性，如備受關注的西九龍文化區用地原劃為“其他指定用途”，注明“藝術、文化、娛樂、商業及其他用途”地帶，以發展為“融合文娛藝術與商業用途且形象鮮明的西九龍文化區”。2012年3月規委會發布《西九文化區發展圖則草圖編號S/K20/WKCD/1》，取代原圖則，同香港規劃管理的一般經驗，將在項目落成后再進行法定圖則覆蓋，給予項目最大的靈活性。

表3 香港典型城市綜合體的公共設施

2.2 雙向的規劃協調過程

2.2.1 用途指引下物業的自由組合

香港除了“綜合發展區”需提交發展藍圖外，其余用地類型均在圖則說明中設兩欄用途，第一欄經常準許的用途；第二欄需向規委會申請，可在有附帶條件或無附帶條件下獲準。由于土地混合的靈活性較大，管理部門對可能出現干擾的用途進行規劃指引。如“其他指定用途（混合用途）”指引的原則性規定，住宅與非住宅出入口獨立、非住宅部分的環境污染控制、公共設施位置要求等，有益于規范混合建設。

2.2.2 混合用地建成后再細分用地類型

對于用途彈性較大的土地類型，如果頻繁更改建筑用途可能會對周邊交通容量、市政設施容量、居民生活等造成干擾。因而“綜合發展區”、“商業/居住”等彈性較大的混合用地，在項目建設完成后再細分用地類型，如國際金融中心原為“綜合發展區”，建成后改劃為“商業”；太古廣場原為“商業/居住”，建成后改劃為“商業”。開發商在建設初期并非被動的角色，土地用途控制反而成為一種互動協調的過程。

2.2.3 混合建設不斷推動混合用地類型調整

早在19世紀中葉，底商上住的建筑在香港已相對普遍。1980年適應實際需要，出臺最早的混合用地類型“商業/住宅用途”。1994年為適應及促進香港制造業向服務業轉型，規委會引入“其他用地類型（商貿）”，規劃調查發現有利于產業升級，將部分工業類型改劃為“其他用地類型（商貿）”。近年來調查發現，由于“商業/住宅”規劃意象不夠清晰，無法清晰引導就業機會分布及通勤狀況，并且該類地帶上的住宅樓宇內出現了不適宜的商業用途。規委會決定將其逐步取締，2011年引進“其他指定用途（混合用途）”，并將“商業/住宅”逐步改劃為“其他指定用途（混合用途）”、“商業”地帶及居住“地帶”。不斷基于市場需求及開發行為的調查，有利于改進土地混合類型，形成有效的反饋調整機制。

3 香港城市綜合體公共設施配建

3.1 詳細的容積率計算豁免規定

香港專業人士作業備考中，有關于公共設施容積率豁免計算的詳細規定⑤⑤關于香港建筑物面積計算方法可參考以下文件：香港屋宇署. 認可人士、注冊結構工程師及注冊巖土工程師作業備考 APP-42 適意設施. 2013.1.香港屋宇署. 認可人士、注冊結構工程師及注冊巖土工程師作業備考 APP-2 總樓面面積及無須計算的總樓面面積的計算. 2011.1.香港屋宇署. 認可人士、注冊結構工程師及注冊巖土工程師作業備考 APP-151 優化建筑設計締造可持續建筑環境. 2011.1港島規劃區第5區 灣仔分區計劃大綱草圖編號 S/H5/27. 2012.：可能豁免的設施包括公共交通設施、機房、適意設施⑥適意設施.指并非法定要求但可提升樓宇或發展項目水準和品質的設計元素。等，一般豁免比例不得超過總建筑面積的10%。

適意設施和公共交通運輸設施的豁免，需要通過嚴格的審核。一般情況下，土地出讓條件中要求配建的公共設施需要計算容積率，但個案綜合體中較重要的公共運輸、鐵路設施、公共福利設施及與發展或重建計劃有關的用途及設施，將酌情考慮。如國際金融中心圖則：“計算最大總樓面面積時，任何純粹建造為或擬用作停車位、上落客貨車位、機房和管理員辦事處的樓面空間，或是發展或重建計劃的附屬和直接有關用途和設施、公共運輸和鐵路設施及政府設施，可免計算在內。”聯合廣場圖則中：“計算最大總樓面面積時，任何純粹建造為或擬用作停車位、上落客貨車位、機房和管理員辦事處、或管理員宿舍和康樂設施，而兩者都是供住用建筑物或建筑物住用部分的全部擁有人或占用人使用及使其受益，發展或重建計劃的附屬和直接有關用途和設施、公共運輸和鐵路設施及政府、機構、社區或社會福利設施，可免計算在內”。

3.2 公共設施的類別多樣化

香港城市綜合體的公共設施類型多樣化，包含交通、社區、文化和體育等。社區設施多樣化，包括長者護理、青少年活動、殘疾人康復中心等，朗豪坊的旺角區社區綜合體大樓等。交通設施包括國際金融中心的機場辦事大廳、長途客運站、聯合廣場的機場辦事大廳等（表3）。

3.3 公共設施與項目建設一體化

圖1 九龍站聯合廣場案例分析圖資料來源：實地調查、網絡資料整理。

表4 香港典型城市綜合體的交通設施規劃要求

表5 香港典型城市綜合體項目內部公交站類別

香港綜合體的地下層、平臺集合了公共運輸、商鋪、公共服務設施等多樣化功能，承擔部分公共休憩空間功能，成為公共場所與私人物業的過渡，很好地實現了公共設施與私人物業一體化。聯合廣場（圖1a），地下二層至地面層以公共運輸為主，地上部分以商業為聯系中心，上蓋物業如酒店、辦公樓、住宅等的大堂。社區設施設置在一層，巴士站處在社區設施與商場之間。停車空間與商場同層，方便住戶與顧客。聯系地鐵的中庭貫穿商業空間直達屋面，平臺具備良好的公共服務性質，設有休閑餐飲及娛樂功能為主的演薈廣場、社區設施及公共休憩景觀，并連通地鐵（圖1b）。

4 香港城市綜合體交通組織

4.1 城市綜合體承擔公交樞紐功能

《香港城市規劃標準與準則》提出，在鐵路車站及主要公共交匯處沿線地區，進行更多密集發展及提供大型就業中心。公交總站通常設于大型住宅發展區或各區的工商業中心，通常至少4個停車灣，并細致規定不同地區的站場標準。因而城市綜合體不只是重要的商業、辦公、居住物業，更會承擔城市公交樞紐站、首末站等功能（表4，表5）。大型發展或公共運輸交匯處要求提供一或兩個出租車站，每個約500m2。但交通設施的面積要求多不具體載入分區圖則，因另有相關規范，且交通設施的容量常需要咨詢運輸署的意見。

4.2 多種交通方式的緊密接駁

香港城市綜合體的建筑平臺高效組織地鐵、公共汽車、私人汽車、出租車、微型出租車等多種交通方式換乘，不受天氣條件影響。平臺組織如下：地下層連接地鐵；地面或高架橋層組織公共交通換乘及汽車通道；地上二層聯系空中步道；屋頂平臺設計成城市花園或步行平臺；停車場一般處于地下空間，或平臺內連接商業或高架橋。

聯合廣場是典型的多種交通方式集合的案例。作為地鐵東涌線和機場快線的唯一交匯站及機場快線的最大站點，地下一、二層作機場快線及東涌線地鐵站臺。結合機場快線設置機場辦事大廳，可預辦登機手續及付運行李。地面層為巴士及出租車站，一層在商場內設跨境巴士總站，高架橋連接處設出租車的上下客區，并連接人行天橋。地鐵中庭及停車空間貫通平臺各層（圖2）。

青衣城是受地形影響的案例，由于地處青衣島上的入海邊緣，地勢較低，地鐵從青衣城的地上一、二層穿過，高架橋與商場二層同高，車輛通過高架橋進入平臺四五層的停車場。地面層部分作汽車及巴士上落客站，顧客可在商場實現地鐵、出租車與巴士間的換乘（圖3）。

朗豪坊是平臺分置的案例。兩平臺間通過人行天橋連接，出租車停靠站設置在商場地面層出入口的附近。商場未開業的時段仍開辟有人行專用道供行人穿越商場兩邊（圖4）。

圖2 聯合廣場概念剖面資料來源：作者自繪。

圖3 青衣城及盈翠半島概念剖面資料來源：作者自繪。

圖4 朗豪坊概念剖面資料來源：作者自繪。

交通設施的一體化設計，源于香港獨特的允許15m以下非住用建筑密度達到100%的規定（該條例已于2012年12月修訂為24m以下非住宅建筑密度可達92%）⑦⑦建筑物高度與建筑密度的關系可參見以下規定：香港屋宇署. 建筑物（規劃）規例, (2006).香港屋宇署. 認可人士、注冊結構工程師及注冊巖土工程師作業備考 APP-132 上蓋面積及建筑物周圍的空地. 2012.。從建設效果看，一體化設計有以下優點：提高用地效益，實現交通與商業的互利結合；多種交通方式室內換乘，縮短換乘距離，并不受天氣影響；局部架空的地面層讓位于道路交通，避免由綜合體占地面積大引起的微路網密度不足，交通不暢的問題。

圖5 國際金融中心交通廣場剖析資料來源：根據網絡信息、實地調研自繪。

表6 香港部分城市綜合體圖則中的步行環境規劃規定

4.3 綜合體成為城市步行網絡的節點

香港在土地利用規劃的最初階段進行多層次的步行系統規劃，并提出“大型公共、私人屋邨和其他發展內，發展完善的行人網絡及連接交通交匯處的行人通道⑧香港規劃署. 行人環境規劃研究[R].香港:香港規劃署.2001.”（表6）。

龍和道東西方向穿越了國際金融中心內部，建筑圍合龍和道路形成交通廣場，巴士、出租車等機動車輛活動主要在交通廣場內部。人流通過中環二層步行體系以及地鐵出口進入商場內部，避免民耀街以及干諾中路的密集車流（圖5）。國際金融中心與太古廣場直線距離超過800m，可通過隧道、人行天橋等立體的步行系統聯系。

5 借鑒與啟示

在對國外文獻、香港法規整理、城市綜合體調研分析的基礎上，本文提出3點借鑒。

（1）土地用途控制：梳理市場反饋信息，深入了解經濟快速發展下新的土地兼容的需要，在單一用地分類基礎上構建土地用途的適建范圍表，進一步對大型綜合體用地的兼容性作詳細指引，每類用途設置何種適建比例，何種用地可不作剛性要求，何種用地需設下限比例，混合用地動態調整規范等。

（2）公共服務設施配建：提高城市綜合體的公共服務職能，鼓勵更多與商業、辦公等功能兼容的公共設施，如文化藝術、體育、公共休憩等設施與綜合體的互利共建；對于商業、辦公、居住混合的綜合體，完善社區設施的配置，方便生活居民；進一步制定公共服務設施建設時期、落位及建設標準的規劃指引，以促進公共服務設施和城市綜合體的一體化建設。

（3）交通組織：①加強綜合體的交通服務功能，鼓勵地下或地面架空層建設交通樞紐；根據綜合體的體量及占地，分級作公交車及出租車的車位配額規定，或在原泊位計算標準的基礎上，增加混合功能項目的泊位計算方式，落實具體可行的交通設施配建指標。②鼓勵立體步行網絡建設，與利益相關者共同謀劃并完善投資、建設及管理的細則，提高立體步行網絡的適應性和可行性。

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