上海市郊野單元規劃實踐*——以松江區新浜鎮郊野單元規劃為例

劉 俊

0 引言

上海在2008年機構改革后實現了“規土合一”，“規土合一”的一項標志性工作就是劃定了“集中建設區”。集中建設區的邊界線被納入了城鄉規劃和土地利用規劃，確保了城鎮規模和布局在兩個規劃體系中實現一致，并制定了集建區內外的管理規則。本文探討的郊野單元規劃的適編區域就是集中建設區外的郊野地區。目前，市級土地整治規劃已獲批實施，區縣土地整治規劃處于上報審批階段，市級土地整治項目規劃和郊野公園規劃等也在同步開展，編制和實施郊野單元規劃已成為郊野地區當前主要工作之一。

1 郊野地區現有規劃的梳理

上海郊野地區的空間規劃體系存在著“多規并行”的情況，主要緣于同一行政層級存在多部門主導編制各自的空間規劃。現有的規劃主要可分為四大類：發展規劃、城鄉規劃、土地規劃和專業規劃（表1）。

發展規劃關注的核心是保障社會經濟發展，在規劃編制內容上，不僅僅關注經濟指標，其調控領域也向城鄉建設功能分區、環境保護與資源節約等方面擴展；城鄉規劃在郊野地區主要通過鎮域城鎮體系規劃、總體規劃、村莊規劃來覆蓋；土地利用規劃通過市—區縣—鎮3級土地利用總體規劃來覆蓋；專業規劃由各職能部門組織編制，在空間上通過控制線、控制點來覆蓋。

表1 各類規劃內容比較

郊野地區這四大類規劃在基礎資料、統計口徑、用地分類和標準、編制期限等方面存在一定差異。郊野單元規劃是以郊野地區土地綜合整治為核心內容，建立開放性平臺協調整合現有各項規劃，作為郊野地區土地管理的重要依據。

2 郊野地區存在問題和發展導向

2.1 現狀問題

（1）現狀建設用地的低效使用

上海郊野地區現狀建設用地絕大部分為農村居民點和工業倉儲用地，布局零散無序，土地權屬和實際使用情況復雜，土地利用低效，低素質外來人口集聚，基礎設施和公共服務設施配套不足，導致集建區外的廣大郊野地區在環境、安全、社會穩定等方面存在一定隱患。

城市土地（集中建設區內）依據現有規劃和計劃，出讓土地、核發相關證書，確保了對城市國有土地有效的管理和利用。然而，農村集體土地由于產權的模糊和規劃的缺失導致郊野地區土地管理和利用績效低下。雖然集體土地名義上由集體經濟組織代表勞動人民占有土地，行使占有、使用、收益和處分等權力，但事實上是所有權主體“虛置”，集體所有權弱化，導致了農村集體土地管理的缺位，土地利用效率低下。

（2）耕地、生態用地等非建設用地逐漸被

郊野地區非建設用地不斷遭受城市建設用地的侵蝕，面臨著耕地減少、生態環境質量下降的困境。同時，城市非建設用地傳統的農業種養和林業功能相對弱化，而生態效用和旅游休閑功能則日益強化，甚至承擔了為城市空間的拓展提供土地的重任。

（3）土地整治尚未系統開展

近年來，上海在郊野地區開展了一些市級土地整治項目，嘗試對郊野地區建設用地和非建設用地進行科學規劃和綜合治理，取得了一些成效。但由于土地整治項目區覆蓋面較小、投資金額大、缺乏上位規劃指導，與其它規劃沒有銜接難以推廣。

（4）郊野地區缺乏上位規劃引導

目前上海土地整治規劃體系中，宏觀層面的規劃為上海市土地整治規劃和區、縣土地整治規劃；微觀層面的規劃為土地整治項目區可行性研究報告和規劃實施設計方案。項目區的規劃設計缺乏中觀層面規劃的指導，宏觀層面的土地整治規劃需要中觀層面規劃對其主要指標進行分解和落實。郊野地區各類建設用地合理有效的使用和農用地的整理開發都需要中觀層面土地整治規劃的引導（圖1）。

2.2 發展導向

（1）合理布局和有效利用建設用地

圖1a） 現狀農田

圖1b） 現狀水系

圖1c） 現狀道路

圖1d） 現狀村莊

《上海市土地利用總體規劃（2006—2020）》中確定了2020年建設用地總規模不超過3 226km2的目標，劃定了集中建設區控制線，全市的城市建設、生態網絡、產業發展、耕地保護等總體發展格局已經明確。在不突破建設用地總規模的前提下，只有通過集建區外現狀建設用地減量化來緩解本市土地資源緊約束的壓力。郊野單元規劃的宗旨是實現合理布局，有效利用集建區外的土地推動城市發展方式的轉型。

圖2 區位圖

圖3 土地利用規劃圖

（2）統籌推進土地整治工作

郊野單元規劃作為中觀層面的土地整治規劃，首先要落實上位規劃中確定的各項規劃控制要素和主要指標，然后將各主要指標分解到劃定好的土地整治項目區，并提出控制要求，推進土地整治項目的規劃和實施。

（3）統籌協調各專業規劃

郊野單元規劃作為一個開放性的規劃整合平臺，將統籌和協調郊野地區已有的各項專業規劃，建設生產、生活必需的基礎設施和公共服務設施，保障農村地區發展現代農業，滿足生態保護要求。

3 郊野單元規劃的內涵

3.1 郊野單元規劃的定位

郊野單元規劃以鎮（鄉）為單位進行編制，以土地整治為核心，是統籌引領集建區外郊野地區長遠發展的綜合性規劃。

郊野單元規劃是統籌農村地區土地利用、空間布局的綜合性實施規劃和行動計劃。郊野單元規劃在鎮（鄉）級土地利用總體規劃和城鄉總體規劃指導下，同時承接區（縣）級土地整治規劃，落實相關指標、任務和要求，指導郊野單元規劃實施方案和土地整治項目可行性研究報告等編制和實施，進而指導集建區外各類項目建設和土地整治活動。

3.2 郊野單元的劃分

郊野單元是在集中建設區外的郊野地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區統籌各專項規劃的基本網格，原則上以鎮域為1個基本單元。對于鎮域范圍較大，整治內容、類型較為復雜的，可適當劃分為2—3個單元。

3.3 郊野單元規劃的作用

郊野單元規劃是根據所在鎮（街道、鄉）國民經濟和社會發展要求，對集中建設區外郊野地區的用地規模和結構布局、生態建設和環境保護等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排，是落實集建區外現狀建設用地減量化任務的實施規劃，是指導集建區外土地整治、生態保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設等規劃編制和土地管理工作的依據。

3.4 郊野單元規劃的意義

郊野單元規劃是推動上海郊野地區農民居住集中、農業規模化布局、農村事業協調發展的重要載體。

（1）促進產業結構優化升級，推動上海轉型發展

規劃通過土地綜合整治，推進低效工業用地的減量化，為導入高效、無污染、低能耗的現代服務業、戰略性新興產業以及本市鼓勵發展的產業項目等騰挪發展空間，通過優化城鄉用地布局來促進產業結構升級，為全市的轉型發展提供服務和支撐。

（2）促進城鄉統籌，推動新型城鎮化和新農村建設

規劃通過減量化來減少農村地區低效、分散的建設用地，減少污染與社會管理成本等；通過騰挪土地空間、建立“造血機制”來壯大集體經濟組織，實現農村地區的增效、增產、增收和增綠的目的。

（3）落實生態文明戰略，建設美麗上海

郊野單元規劃是上海實施生態網絡規劃的重要途徑，也是指導市級土地整治項目以及其它生態建設項目的直接上位規劃，對于上海落實生態文明戰略，實現可持續發展具有重要的意義。

4 郊野單元規劃的主要思路

郊野單元規劃主要由總體布局、土地整治規劃、建設用地增減掛鉤專項規劃；專項規劃整合；效益分析；詳細規劃編制依據等部分構成。

圖4 高標準基本農田規劃圖

圖5 農業生產布局規劃圖

新浜鎮郊野單元規劃作為上海市第一個郊野單元規劃試點，具有示范和創新意義，是推動松江浦南地區農民居住集中、農業規模布局、農村事業協調發展的重大舉措。

新浜鎮位于上海市郊西南，行政隸屬于上海市松江區，南臨金山區楓涇鎮、興塔鎮，西北接青浦區練塘鎮，東與松江五厙現代農業園區相鄰（圖2）。單元規劃范圍為新浜鎮行政轄區內所有土地，總面積4 474.98hm2。

4.1 總體布局

總體布局方案以新浜鎮土地利用總體規劃為指導，與新市鎮總體規劃充分銜接，依據相關減量化政策，確定類集建區①注釋 類集建區：是指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間。的空間規模和選址布局，并研究類集建區對鎮域總體規劃格局的影響，形成規劃期末的鎮域規劃和土地利用總體方案。

已批的《新浜鎮土地利用總體規劃》規劃期限為2020年，確定土地利用總規模和各減量化規模。郊野單元總體布局規劃以該規劃為指導，在完成減量化規模基礎上，將土地利用總體規劃確定的建設用地進行落圖，確保建設用地總規模不突破總量，并做到圖和數據一致（圖3）。

各鎮（鄉）新市鎮總體規劃的規劃期限為2020年，主要確定了鎮（鄉）的功能定位、規劃結構、人口和用地規模、公共服務設施和基礎配套設施。郊野單元規劃依據減量化政策產生了類集建區用地，類集建區用地的用地布局和功能屬性應與新市鎮總體規劃進行銜接，合理確定類集建區用地的用地布局和功能屬性。

新浜鎮郊野單元規劃期末（2020年），建設用地總面積657hm2，其中集中建設區外527hm2；工業用地264hm2，城鎮住宅用地102hm2；規劃居住總人口約3.5萬人。

近期（3年）總減量化規模達到205hm2，除市級土地整治項目48hm2外，近期減量化指標達到156hm2；規劃類集建區總用地規模52hm2。規劃期末，總減量化規模約為496hm2，集建區外凈減量化規模達到390hm2；規劃類集建區總用地規模152hm2。

4.2 土地整治規劃

郊野單元規劃包含鎮級土地整治規劃的主要內容，規劃側重農用地的整理。以保護耕地、綜合整治、可持續發展為原則，結合區域農業發展方向和當地農業經營模式，明確補充耕地面積、高標準基本農田面積等核心指標，對田、水、路、林、設施農用地分別提出整治要求。

4.2.1 高標準基本農田規劃

高標準基本農田規劃結合區（縣）土地利用總體規劃和區（縣）土地整治規劃（2011—2015），以現有的設施糧田和設施菜田為基礎，綜合考慮單元的功能布局、基本農田的分布、農用地質量潛力空間分布等因素，對高標準基本農田指標進行落地，確保完成上位規劃確定的高標準基本農田建設指標。

新浜鎮規劃高標準基本農田面積1 995hm2，約3.0萬畝，占耕地面積的72%左右。規劃新增高標準基本農田主要來自近期建設用地減量復墾和養殖水面、坑塘水面的復墾（圖4）。

4.2.2 農業布局規劃

農業布局規劃主要按照區（縣）現代農業發展“十二五”規劃（2011—2015年）》和鎮（鄉）農業種植布局規劃，提出郊野單元農業布局規劃，對各類農業用地進行落地，落實上位規劃確定的耕地指標和新增耕地指標，說明新增耕地來源。

新浜鎮農業種植規劃以水稻、麥等糧食種植為主、蔬菜種植為輔；局部發展花卉苗木、水產養殖和瓜果等。單元規劃耕地約4萬畝左右（圖5）。

4.2.3 農田水利規劃

農田水利系統規劃主要包括水系規劃、圩區規劃和灌溉排水規劃。主要按照鎮（鄉）水利專項規劃，考慮單元建設用地布局、農業種植布局等因素，確定單元主要河道要素（長度、寬度、等級等）和圩區劃分，明確單元農業灌溉排水模式。

圖6 農田水利規劃圖

圖7 田間道路規劃圖

新浜鎮規劃骨干水系由外河和內河構成；外河控制寬度按照松江區水利專項規劃確定，內河與外河之間設水閘和排澇泵站。單元農田灌溉水源來自周邊渠道，采用灌溉泵站提水灌溉方式，按照設計流量的不同，采用農渠或PVC暗管進行引水灌溉。農田排水方式以自排方式為主，將水排入就近河道。規劃溝渠應沿田塊邊界布置，并與道路相結合，盡量避免田塊串灌串排，防止水土流失（圖6）。

4.2.4 田間道路系統規劃

田間道路系統規劃主要是在充分利用現有道路的基礎上，滿足農業機械田間作業需要的同時，保證單元內農業附屬設施與外界便捷的交通聯系，規劃寬度4—6m的田間路，在單元內形成聯系便捷、間距合理的路網體系。

新浜鎮規劃田間路在單元內形成聯系便捷、間距合理的方格路網體系；規劃田間路總長度85.3km（圖7）。

4.2.5 農田防護與生態環境保持規劃

農田防護與生態環境保持規劃主要包括防護林規劃、緩沖帶規劃、護岸保灘規劃。在相關專項規劃的基礎上，綜合考慮當地水文、地質、氣候、植被等綜合因素確定單元防護林、緩沖帶布局方式和植被選擇，明確單元護岸形式等。

新浜鎮郊野單元防護林規劃主要為新建田間道兩側的綠化樹種，除滿足農田防護外，還應滿足觀賞、降噪、防塵等要求，主要田間道等硬化路面兩側的路肩需進行花、草護坡。單元內外河（市、區級）河道護岸設計建議主要采用混凝土硬質護岸結構，內河（鎮村級）河道護岸設計建議主要采用生態護岸模式。

4.2.6 設施農用地規劃

設施農用地規劃依據現狀設施農用地布局，結合農業種植布局要求和當地農業經營模式，確定單元生產設施用地和附屬設施用地的規模，并進行落圖。

新浜鎮生產設施用地以水產養殖、生豬養殖基地和禽類養殖基地為主，保留現狀已具有一定規模的養殖基地，規劃畜禽養殖和水產養殖用地。單元農業附屬設施按照糧食和露地菜田的標準進行配置，建設高水平的農業生產設施、高水平的農業專業化組織、高水平的農業科學技術（圖8）。

4.3 建設用地增減掛鉤專項規劃

郊野單元建設用地增減掛鉤專項規劃，是落實減量化任務的主要操作路徑。規劃原則主要包括建設用地總量不增加、耕地總量不減少、質量不降低原則和依法、自愿、有償的原則，實行政府決策與公眾參與相結合，提高規劃的科學性和可操作性，確保規劃實施有廣泛的社會基礎。

增減掛鉤專項規劃按照實施期限和啟動的難易程度確定掛鉤項目區，確定每個項目區的拆舊地塊和建新地塊，確定掛鉤置換建設用地指標和掛鉤周轉耕地指標。拆舊地塊必須位于“兩規合一”的規劃城鎮用地范圍外，其主體部分主要是基本農田保護區內擬拆除的各類農村建設用地，地塊應相對獨立，其周邊不宜有規劃保留的建設用地，“批而未用”土地納入拆舊地塊的，必須將原批準文件的批準范圍納入拆舊地塊，不可分割原批文確定的地塊范圍。建新地塊一般可分為安置地塊和出讓地塊。出讓地塊可結合郊野單元規劃的相關鼓勵政策，進一步細分為留用出讓地塊和統籌待定地塊（圖9）。

增減掛鉤專項規劃需初步估算項目實施需要投入的資金數量，提出項目資金來源的數量和標準，初步匡算資金平衡情況。

新浜鎮郊野單元項目區拆舊地塊234個，項目區共計減量化建設用地2 330畝，可補充耕地1 864畝。單元建新區分為建新安置區、留用出讓區（非定向）、留用出讓區（定向）和統籌待定地塊四部分。

圖8 設施農用地規劃圖

圖9 增減掛鉤規劃圖

單元預算總投入24億元左右，主要由居民點搬遷費用、工礦倉儲用地動遷成本、其他建設用地動遷成本、土地復墾成本、農地補償費、耕地占用稅、留用地塊開發成本等費用構成。資金來源主要包括鎮級土地出讓金收入（留用出讓—非定向），上海市規土局支持宅基地置換政策資金（出讓金返還），市級、區級相關稅費的返還及統籌待定地塊土地出讓金。

4.4 專項規劃整合

通過郊野單元規劃建立平臺，整合集建區外各項專業規劃。專業規劃與郊野單元規劃一致的，予以采納并落圖控制；對專業規劃有調整的，應進行論證和說明；如專業規劃缺位，郊野單元規劃將提出規劃編制意見。

規劃內容包括農業規劃、水利規劃、綜合交通規劃、電力系統規劃、燃氣系統規劃、給水系統規劃、污水系統規劃等。通過對各專業規劃的整合，確定單元道路紅線，綠化控制線，電力黃線，河道控制線等主要控制線；確定主要市政、交通設施；確定主要市政干管（圖10）。

4.5 效益分析

4.5.1 生態環境效益

通過宅基地的整理復墾和高污染、低效益的工業企業搬遷，能促進田、水、路、林的綜合開發建設，在提高土壤肥力水平、改善農作物生長環境的同時，促進生態系統的穩定和土地生產力的提高，另外新增了耕地和林地，使得保留宅基地內農民的生產和生活環境得以改善（圖11）。

4.5.2 城鄉統籌效益

通過郊野單元規劃的實施，土地資源得以集約、節約利用，改善農民生活條件，提高了農民收入和生活質量，壯大了集體經濟組織，有利于農村社會的穩定和安全（圖12）

4.5.3 產業結構優化效益

通過郊野單元規劃的實施，淘汰了落后、低效的工業企業，增加非農就業崗位，耕地規模化經營，改善農村面貌，吸引大批觀光農業游客，有利于現代農業的發展（圖13）。

4.6 明確詳細規劃編制依據

為實現郊野單元規劃的規劃目標，需要統籌規劃與土地的政策，部分類集建區需要新編詳細規劃，部分集建區內已批控制性詳細規劃需要進行修編或局部調整。郊野單元規劃明確提出詳規編制要求，相當于控制性詳細規劃新編、修編、局部調整、增補圖則的任務書暨規劃研究/評估報告。

5 郊野單元規劃的創新和特色

5.1 規劃和土地管理政策創新

郊野單元規劃是以規劃和土地管理政策創新來推動上海新型城鎮化和新農村建設，促進城鄉統籌發展的一次重要探索。

為了保障郊野單元規劃實施性和可操作性，與郊野單元規劃編制同步，上海市規土局創新并出臺一系列土地管理政策，包括類集建區規劃空間獎勵政策、綜合利用農村集體建設用地使用政策、用地計劃管理的考核聯動機制等。

5.2 編制方法與技術標準創新

郊野單元規劃依托上海市“規土合一”的機制，創新編制方法與技術標準，整合集建區外土地整治、生態保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設等規劃編制和土地管理政策，形成綜合性的實施規劃。

郊野單元規劃源于土地整治規劃，高于土地整治規劃。郊野單元規劃向上承接區（縣）土地整治規劃，向下指導土地整治項目區規劃；在完成土地整治規劃內容后新增了單元總體布局規劃、建設用地增減掛鉤專項規劃、專項規劃整合、效益分析等規劃內容，是城市規劃和土地規劃高度合一的規劃，是城鄉高度融合的實施性規劃。

5.3 規劃理念和思路創新

郊野單元規劃作為一個開放性的規劃整合平臺，將統籌和協調郊野地區已有各項專業規劃，強化了可操作性和綜合效益，拓展土地整治的范圍，提升城市網格化、精細化管理與生態文明建設水平。

圖10 主要控制線規劃圖

圖11 生態環境效益分析圖

圖12 城鄉統籌效益分析圖

圖13 產業結構優化效益分析圖

6 結語

郊野單元規劃作為集中建設區外的空間規劃與各專項規劃的統籌平臺，必將成為郊野地區重要的管理依據，將為上海深化土地管理制度改革，推進大都市郊野地區城鎮化發展提供幫助。郊野單元規劃如何更好地與相關規劃（新市鎮總體規劃、村莊規劃、土地整治項目規劃）銜接，完善規劃實施跟蹤管理，確立其在城鄉規劃體系中的地位等尚需進一步深化研究。

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