上海郊野地區規劃的創新探索*

宋 凌 殷 瑋 吳沅箐

0 引言

改革開放以來，規劃和土地工作有力支撐了上海社會經濟的穩定發展，使上海逐步向國際化大都市邁進。當前，中央提出新型城鎮化戰略以及建設美麗鄉村的要求，上海自身也正處于轉型發展的關鍵時期，市政府工作報告中明確提出要“始終把統籌城鄉發展放在重要位置”。為此，上海的規劃土地工作圍繞國家戰略和上海發展需求，依托“兩規合一”的體制優勢，規劃重心向郊區轉移，積極探索郊野地區城鄉一體化發展的規劃路徑。

1 對當前郊野地區規劃編制的幾點認識

1.1 上海郊野地區規劃與土地的主要問題

1.1.1 人口資源與環境壓力逐步加大

上海全市現狀人口和建設用地規模已超過2001年國務院批復的城市總體規劃確定的2020年指標，且持續增長的趨勢仍然存在，將對城市安全、生態環境和基礎設施等帶來巨大壓力。

1.1.2 生態空間擠壓嚴重，城市集建區界線漸被蠶食

生態網絡結構雖然已確定，但實施缺乏動力，同時由于郊野地區規劃管理口徑尚不完善，部分近郊區生態廊道內違建現象嚴重，劃定的城市發展邊界也屢有突破。

1.1.3 公共服務資源不均等與浪費現象并存

由于二元結構的存在，上海郊野地區公共服務設施配套水平低、建設滯緩，同時，條線部門各自為政，局部地區重復建設等情況時有出現，缺乏規劃統籌。

1.1.4 土地利用粗放，后備資源不足

至2012年末，郊野地區（集建區外）現狀建設用地約780km2，工業用地存在低效高耗能情況，宅基地存在“散、亂、空”現象。新增建設用地需求旺盛，占補平衡指標緊張，制約城鎮發展后續動力和可持續性。

1.2 上海郊野地區規劃與土地的發展導向

1.2.1 助推新型城鎮化

受城鄉二元結構等長期因素制約，上海農業、農村和農民在城鎮化的進程中一直處于弱勢地位。優質的生產要素向市區單向流動和聚集，在“減少農民”的同時也邊緣化了農村、弱化了農業。同時，行政主導下的重城市規劃、輕郊野規劃現象突出，助長粗放型城鎮發展和經濟增長，使本來應該由產業發展推動的城鎮化，變成行政手段主導下的“土地城鎮化”。通過郊野地區規劃，開展農用地整治、農村建設用地整治，整合各項專業規劃，可以促進農地流轉，推進農業產業化，提高農業生產效率；可以釋放農村土地資源的空間價值，培育城鄉產業融合的新動力；可以實現基礎設施和公共服務的城鄉一體化，加強城市向農村的反哺力度；可以推進居民的“遷轉俱進”，走以人為本的可持續城鎮化道路。

1.2.2 體現生態優先

上海市郊野地區承擔著保護城市生態資源，錨固城市生態網絡，保障城市生態安全的重要責任。郊野地區規劃通過集建區外現狀建設用地減量化③注釋 減量化：是指對集建區外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行拆除復墾的集中整治活動。，促進全市生態網絡規劃落地，優化城市整體生態系統；通過“田、水、路、林、村”綜合整治，還原農村自然風貌，加強自然活力恢復，促進自然環境更新、恢復生物多樣性，營造豐富多彩的郊野景觀氛圍。郊野地區規劃是堅持生態優先原則、建設美麗上海理念的具體體現。

1.2.3 節約集約利用土地

郊野地區規劃中，一方面通過減量化來收拾農村地區的“舊山河”，即淘汰復墾有污染、高能耗、低效益的工業用地，適當歸并零星分散的宅基地，盤活閑置的其他集體建設用地，節約有限土地資源；另一方面通過統籌安排獎勵類集建區④類集建區：是指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間。空間、指標和建立“造血機制”，開辟郊野地區發展的廣闊“新天地”，提高土地利用績效，促進土地集約利用。

1.3 上海郊野地區規劃編制的必要性

1.3.1 落實國家耕保、高標準基本農田⑤高標準基本農田：是指一定時期內，通過農村土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。建設任務

目前，上海市面臨著保障發展和保護耕地的雙重壓力。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實國家耕地保護和高標準基本農田建設的任務，《上海市土地整治規劃（2011—2015年）》確定在規劃期內通過基本農田整治補充耕地1 787hm2（2.68萬畝），建設旱澇保收的高標準基本農田98 667hm2（148萬畝）的目標。郊野地區規劃中通過開展土地整治補充耕地以及確定高標準基本農田規模、布局、項目，建設集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田，是落實國家耕地保護任務的重要途徑。

1.3.2 實施減量化、改善農村面貌

至2012年末，上海市建設用地總規模已達2 990km2，與本輪土地利用總體規劃建設用地規模目標3 226km2比較，建設用地增長空間很小，要想不突破建設用地“天花板”規模限制，在控制增量的同時，必須做好集建區外建設用地的減量化。上海市郊野地區存在著大量低效利用的工礦倉儲用地和農村宅基地，科學編制郊野地區規劃是實施集建區外減量化、改變農村“臟、亂、差”面貌的前提條件。

1.3.3 服務“兩規合一”規劃管理需求

2008年上海規土機構合并以來，利用體制優勢開展“兩規合一”研究，目前宏觀層面規劃基本實現“規土合一”，但在中觀層面缺乏對郊野地區的統籌把控。借鑒城市規劃在集建區內的規劃管理模式，郊野地區規劃編制構建“規土合一”的管理平臺非常必要，以實現信息化、網格化、精細化的管理要求。

2 對郊野地區規劃的創新探索

自2008年上海市機構改革成立市規劃和國土資源管理局以來，在市規土局指導下，上海一直在“兩規合一”城鄉統籌規劃方面積極探索，但對于郊野地區，即非城鎮化地區的規劃引導一直缺乏有效抓手，無法實現真正意義的“城鄉統籌”。隨著全國土地整治工作的開展和上海市規土局一系列針對減量化的政策文件的出臺，郊野地區規劃正式啟動。規劃以土地整治規劃為平臺，以增減掛鉤等政策為工具，以提升郊野地區綜合功能和效益為目標，最終促進集建區外節約集約用地、產業結構調整、空間布局優化、生態文明提升、城鄉一體化發展、農村地區面貌整體改善、農村居民收入增加等目標的統籌實現。

2.1 郊野地區規劃體系

實現郊野地區的上述規劃目標并非一蹴而就，需要構建一個規劃體系，分層面、分階段地推進。上海市城市規劃設計研究院開展了郊野地區規劃體系的研究，通過體系研究確定宏觀—中觀—微觀各個層面規劃的任務，逐層分解、逐層落實，將減量化和土地整治的思路貫穿規劃體系，確保指標落實有規劃，規劃落實有項目，項目落實有資金。

“兩規合一”的成果為郊野地區規劃體系研究奠定了良好的基礎，郊野地區規劃鎖定集建區外，與現有集建區內的規劃形成互補和互動。宏觀層面的市級土地整治規劃和區縣級土地整治規劃解決功能定位、目標導向的問題；中觀層面的郊野單元規劃解決用地布局、分解項目的問題；微觀層面的項目區可行性研究解決指標落實、資金估算的問題。目前，郊野地區規劃體系的研究正結合上海總規修編工作進一步深化，為未來構建上海城鄉統籌的“兩規合一”的編制體系打好基礎。

圖1 《上海市區縣土地整治規劃編制導則（試行）》內容框架圖

圖2 《金山區土地整治規劃（2011—2015年）》土地整治總體布局規劃圖

2.2 區縣土地整治規劃

區（縣）土地整治規劃是組織實施土地整治活動的基本依據，向上承接區（縣）土地利用總體規劃和市級土地整治規劃，向下指導郊野單元規劃編制，是統籌區（縣）土地整治任務和項目安排的綱領性文件及行動計劃。

本輪區縣土地整治規劃在市級土地整治規劃“145”⑥“ 145”戰略：指未來上海市土地整治的“1個導向，4大目標，5個方向”戰略。1個導向，即堅持“以綜合型土地整治推進上海轉型發展”的戰略導向；4大目標，即在土地整治中聚焦“增加耕地數量”、“提高集約水平”、“完善生態網絡”、“優化空間形態”四大目標；5個方向，即“規范推進多功能農地整治”、“合理有序推進灘涂圈圍開發”、“積極開展工業用地漸進性整治”、“分類推進農村居民點整治”、“創新性探索價值提升型市地整治”。戰略的指導下，對各區縣的郊野地區未來發展明確了總體戰略和規劃目標，劃示了重點區域，為各區縣在郊野地區開展各類建設活動明確了方向。

在上海市規劃和國土資源管理局的指導下，上海市規劃院國土分院編制了《上海市區縣土地整治規劃編制導則（試行）》（圖1），該導則在國家《縣級土地整治規劃編制要點》和《縣級土地整治規劃編制規程》的基礎上增加了部分自選動作，包括將減量化任務通過指標和布局予以落實；將生態網絡中的重要廊道，通過劃分“生態部分”和制定激勵措施予以控制；將區縣域相關行業部門的專業規劃進行統籌，確定近期建設的主要系統工程；劃分郊野單元⑦郊野單元：是在集中建設區外的郊野地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區統籌各專項規劃的基本網格。，加強對下位規劃的管控等（圖2）。

2.3 郊野單元規劃

郊野單元規劃在鎮（鄉）級土地利用總體規劃和城鄉總體規劃指導下，同時向上承接區（縣）級土地整治規劃，落實上位規劃的相關指標、任務和要求，向下指導郊野單元規劃實施方案和土地整治項目可行性研究報告等文件的編制和實施，進而指導集建區外各類項目建設和各類土地整治活動。

郊野單元規劃是以規劃和土地管理政策創新來促進我市轉型發展、推動新型城鎮化和生態建設的一次重要探索。它的核心是圍繞減量化政策，將土地整治規劃、增減掛鉤規劃與城鄉規劃的內容相互結合，在規模和布局上體現協調整合要求。其主要內容包括農用地整治、建設用地整治和專業規劃整合三部分，其中，農用地整治是對田、水、路、林等農用地和未利用地的綜合整理，以及耕地質量建設（含設施農用地布局規劃等）和高標準基本農田建設等；建設用地整治是對集建區外現狀建設用地的分類處置和確定新增建設用地的規模、結構和布局，重點是通過對集建區外的現狀零星農村建設用地、低效工業用地等進行拆除復墾實現減量化；專業規劃整合是對集建區外農村建設所涉及的各類專業規劃進行綜合平衡，對各項控制要素進行落圖細化（圖3，圖4）。

圖3 《上海市郊野單元規劃編制導則》內容框架圖

圖4 《松江區新浜鎮郊野單元規劃》土地利用規劃圖

2.4 郊野公園規劃

郊野公園是郊野地區重要的生態網絡節點。它將農業生產、生態保護和旅游休閑的功能有機結合，是對生態農業、觀光農業的實踐和發展。郊野公園建設不僅通過土地整治這個平臺，實現公園范圍內農業生產能力的提升以及農業經營模式的調整；還整合各部門資金和政策，加強林地建設、村莊整治、完善市政配套；同時通過減量化政策，為城鎮布局優化、產業結構調整、人口城鎮化提供了途徑。郊野公園規劃是規土部門在城鄉統籌上的一次嘗試，它是將一個特定區域宏觀、中觀、微觀規劃同步編制的系統性規劃，也是一個將規劃、項目與資金有效對應的整體策劃。

目前，按照《上海市郊野公園布局選址和試點基地概念規劃》，在郊區初步選址了青浦青西、松江松南、閔行浦江、嘉定嘉北、崇明長興島5個郊野公園作為第一批試點（圖5，圖6）。

3 規劃思考

通過兩年來在郊野地區的規劃實踐，在深刻理解規劃技術與政策、與管理關系的基礎上，規劃編制思路體現了以下3個轉變：

3.1 由謀遠期轉變為重近期

原來的城鄉規劃和土地利用總體規劃注重對遠期目標的謀劃，對于近期只是在遠期基礎上適當提煉，而且發展規劃、城鄉規劃、土地規劃也始終沒有在近期層面上實現統一。但是近期規劃是最現實的規劃，只有將規劃與政府任期、行政主體、五年發展規劃、土地供應計劃結合起來，才能體現規劃的實施性，而近期規劃是最佳的載體。目前在郊野地區開展的區縣土地整治規劃和郊野單元規劃就融入了這個思路，按照“做實近期，展望遠期”的要求，規劃分解近期的各項規模指標、落實近期需要實施的市政交通工程、安排3年內的增減掛鉤項目和土地整治項目，確保規劃在近期實施不走樣，有限時間達到有限目標。

3.2 由畫藍圖轉變為重建設內容

原來的城鄉規劃和土地利用總體規劃是藍圖式的規劃，形成一個布局合理、功能有序的未來場景，但如何由現實變為藍圖，通過哪些措施來實現，規劃卻沒有研究，有時甚至脫離現狀而直接規劃藍圖，導致出現規劃脫離現實、無法操作的情況。通過這兩年從事土地整治項目的經驗，可以發現脫離現實、脫離政策框架的規劃是行不通的，編制的每一個規劃都要思考后續能否操作，設計通過哪些工程、何種項目能夠實現，這樣才能為管理部門提供一個管用、可操作的規劃。因此，在郊野單元規劃的編制中增加了建設內容的要求，即明確從現狀到規劃需要新增什么、改建什么、拆除什么；在區縣土地整治規劃的編制中提出了項目安排計劃，對如何實現規劃指標明確了具體實施時序。建設內容的要求也倒逼規劃必須重視現狀，倒逼規劃師必須了解項目、了解資金，但這種倒逼是對現實的尊重、對規劃的尊重。

3.3 由主導型規劃轉變為開放型規劃

要實現規劃的目標，不是規土部門一家能夠完成的，需要依賴各行業、各行政主體的支持和配合，規劃技術單位也應調整思路，從原先主導規劃方案設計向服務相關部門、服務實施主體轉變，在綜合平衡的基礎上守住規劃底線，讓各個利益主體在規劃平臺上都有發言權。在區縣土地整治規劃和郊野單元規劃編制時需始終貫穿這個理念，尊重行業部門提供的專業規劃，只要與規劃目標導向一致、不與其它規劃沖突，應盡量納入規劃，抓大放小、求同存異；同時基于規劃的實施性，也要尊重實施主體對規劃的意見，先易后難、量力而為、滾動推進，不拘泥于規劃的法定性和完整性，以實現階段目標為前提，漸進式地逐步完善規劃。

圖5 浦江郊野公園總平面圖

圖6 嘉北郊野公園總平面圖

4 結語

隨著郊野地區規劃的不斷深入，一定有許多問題需要進一步探討和磨合，尤其是規劃銜接、計劃管理和政策細化方面。但是，對于這一新生事物，上海市規土系統和區縣各方都給予了寬容的態度和積極的支持，在規劃過程中不斷給予指導和支持。因此，未來上海郊野地區的發展目標與規劃路徑已初步明晰，規劃師將大有作為，積極探索上海的城鄉統籌與可持續發展之路。

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