從結構性失衡到均衡*——我國城鎮化發展的現實狀況與未來趨勢

朱 金 趙 民

1 緒言

我國實行改革開放政策以來，隨著經濟的快速發展，城鎮化也逐步進入了快車道。至2011年，我國城鎮化率達到51.3%，城鎮人口首次在統計意義上超過了農村人口。與此同時，城鎮化問題也引起了各方關注，出現了諸多研究及觀點。其中，較有影響的觀點是將城鎮化理解為一種政策工具，可用以“拉動經濟增長”和“擴大內需”。如有學者提出，中國傳統經濟增長的動力正在消失，應借助城鎮化創造中國經濟增長新動力，中國的城鎮化率在2030年應達到90%[1]；還有學者甚至提出應改革干部考核機制，將地區的城鎮化率作為重要考核指標，推進地區城鎮化的快速發展[2]。還有一些學者基于既往指標推斷未來，因而認為中國的城鎮化將保持持續較快增長。

本文認為，城鎮化發展有其客觀規律，有其主體價值，更不應以偏概全。針對城鎮化中出現的偏差，中央提出了“新型城鎮化”的命題。《十八大報告》對城鎮化有較多表述，并將城鎮化、工業化、信息化和農業現代化并列為全面建設小康社會的重要內涵，亦即要“四化同步”。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議認為，“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”；會議還提出，“城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。”中央的這些判斷和提法具有深刻意義，需要全面領會。

我國的基本國情是區域發展差異大，經濟和社會的二元體制難以在短期內完全消除。在此背景下，強調城鎮化戰略有其特定性；在城鎮化推進中確實能夠通過“制度松綁”來促進經濟增長和社會發展；但拉動經濟增長的關鍵在于制度的變革和創新，并非城鎮化本身。但若將城鎮化視為在短期內拉動投資和促進消費的工具，或將城鎮化率作為調控指標，而不重點關注相關的制度變革，則可能會出現新一輪的“圈地運動”和重蹈“土地城鎮化”覆轍。縱觀既有的一些研究和論點，對我國城鎮化發展特征的理解和情景預判或相對片面，或忽視了影響我國城鎮化發展的體制、機制及社會背景，陷入了“就指標論城鎮化”的偏頗。

對我國城鎮化目標和路徑的認識，既要借鑒國際經驗，更要結合自身條件。農村人口向城市的轉移是城鎮化的直接表征，作用于人口轉移的許多舊的體制、機制障礙不改變，必然會影響城鎮發展，進而影響城鎮化的速度和整體質量。

圖1 全國流動人口與非流動人口的年齡結構對比資料來源：全國第六次人口普查資料。

借鑒西方理論，學界對我國的“劉易斯轉折點”是否已經到來有過較多研究，存在著觀點分歧。一方面，農民工工資上漲、“民工荒”現象的出現是“劉易斯轉折點”到來的有力佐證[3-4]；另一方面，也有一些學者深入分析了這些現象的成因，認為“劉易斯轉折點”尚未來臨[5-7]。但勞動力的供給逐漸趨緊卻是不爭的事實，而與之對應的我國整體城鎮化水平尚不高，這便形成了一個悖論。新近的研究發現，中國農村的勞動力轉移與農村總人口的轉移具有顯著的“不對稱性”，亦即青壯年勞動力轉移多，而其他年齡段人口轉移少。從這個角度看，中國特色的劉易斯拐點，其實是青壯年勞動力的“拐點”。由此，前述的悖論便得到了解釋。據此還可以進一步推斷：如果家眷及次等勞動力等都隨青壯年勞力進城，則如一些研究機構和學者的預測，中國城鎮人口還應增加3—4億[8]。

本文認為，“人口流動”、“民工荒”、“空心化”以及人口轉移的“不對稱性”等現象，均可歸于我國城鎮化發展中的“結構性失衡”。由此，未來城鎮化發展的重大挑戰便是如何實現從“失衡到均衡”的嬗變。

2 我國城鎮化發展中的“結構性失衡”

我國的城鎮化發展取得了舉世矚目的偉大成就，同時也出現了諸多“結構性失衡”，如社會發展滯后于經濟發展、“人的城鎮化”滯后于“土地城鎮化”、地區間的差異難以消除等等。基于研究目的，下文主要分析社會發展領域的“結構性失衡”現象。

2.1 轉移人口與留守人口的年齡結構不對稱

2010年我國城鎮的流動人口達到2.21億人（不含市轄區內人戶分離人口）；與2000年相比，流動人口總量增加了近1億人。在流動人口中，從鄉村流出的人口有1.70億人，其中1.43億人直接由鄉村流入城鎮。流動人口隊伍的擴大顯著提升了我國城鎮化水平[9]。

審視人口普查數據，可以看到流動人口①注釋 此處的流動人口指人口普查時戶口登記地在外鄉鎮街道的人口。的年齡結構為青壯年型，與非流動人口的年齡結構特征有著很高程度的“不對稱性”（圖1）；可以說，大量適齡勞動人口的流動助推了我國經濟的快速發展，也成就了現階段的快速城鎮化發展。

進一步分析可發現，流動至省外的人口其青壯年特征更為明顯；而低齡青少年的流動（15—19歲）在省內的比例較高。與流動人口相比，留守人口（非流動人口）則呈現出明顯的老齡化和低齡化特征；從社會福利角度看，人口流出地的“撫養比”很高。

這種轉移人口的年齡結構與總人口年齡結構的“不對稱性”有其必然性和積極意義，但在經濟發展和社會福利范疇的“結構性失衡”代價也極為高昂。具體而言，轉移的人口基本處于最佳勞動年齡段并最具經濟產出能力；而留守原籍的則是大量的老齡人口和少兒。這解決了流入地城市的勞動供給、緩解了老齡化程度；但導致了流出地社會和家庭的解構，并加大了社會供養壓力。而包括上海在內的發達地區及特大城市，如果沒有流動人口的貢獻，青壯年勞動力將嚴重匱乏，社會的老齡化局面也將更為嚴峻（圖2）。

圖2 上海市流動人口與本地戶籍常住人口的年齡結構對比資料來源：上海市第六次人口普查資料。

2.2 人口轉移的較單純“經濟目的”指向

在既定的制度框架下，以農村戶籍人口為主體的外來人口進不進城、是否舉家到城鎮定居、或是否要轉為城鎮戶口，是基于其自身和家庭利益最大化判斷的選擇。從人口轉移目的來看，在跨省的流動人口中，務工經商所占比例高達74.7%[9]，說明我國的人口流動是以“經濟性流動”為主體，更好的就業機會和潛在的經濟回報是人口大量轉移的主要動因。另以上海市為例，城市的快速發展吸引著相當規模的外來人口進入上海從事各類經濟活動。人口普查數據顯示，2010年，上海市常住外來人口中，占外來常住人口總量78.3%的人口以“務工經商”作為自己的轉移目的（圖3），絕對值達703.07萬人。與2000年相比，高出8.4個百分點。可見，農村家庭的部分成員外遷，是為了到城市去掙錢——以單純的“經濟目的”為指向，而不是舉家遷入城市、完成社會學意義上的城鎮化轉型，這是目前的主流狀態。這既是個體的選擇，也是現實經濟、社會等結構性力量使然。

圖3 2010年上海市常住外來人口轉移原因資料來源：上海市第六次人口普查資料。

在城市郊區等特定地區，人口轉移的原因則較為多樣。如在西寧的村鎮調研②本項西寧市村鎮調研針對村民的問卷發放600份，回收572份，回收率95.3%，涉及1市3縣11鎮的30個村。中發現，村鎮人口的轉移目的已呈現出多元化的趨勢，除了城市提供更多的就業機會外，人們更為看重的是城市良好的教育設施能夠改善子女的受教育條件，以及城市能提供更好的居住環境和設施條件（圖4）。

圖4 西寧市村鎮居民選擇遷居的原因資料來源：同濟大學西寧市城鎮化調研課題組（2013）。

總體而言，我國目前的城鎮化發展驅動力是失衡的，個體轉移的選擇余地有限，以經濟性目的轉移為主；隨著經濟和社會的不斷發展，城鄉生活水平的不斷提高，各種制度性障礙不斷消除，人們對居住環境和教育、醫療等公共服務訴求將日趨強烈，農村人口向城市轉移的動機亦將逐漸多元化。

2.3 城鎮化的成本不斷提高

從統計數據看，1997年至今，城鎮化率每增加1個百分點所對應的城鎮固定資產投資總額的增幅、最終消費支出增幅，以及城市建成區用地面積的增幅，都有了較大幅度的提升。2000年以后城鎮化率每提高1個百分點所對應的城鎮固定資產投資增幅最大，2002年以來一直高于消費支出的增幅，且有逐漸擴大之勢。此外，城市建成區面積的增幅也相當顯著。總之，城鎮化在土地、資本等方面的邊際成本是逐漸上漲的（圖5）。

未來一段時間城鎮化的最直接挑戰將是巨大的“市民化”成本，主要指讓進城農民工享有與本地市民相同公共服務所需的投入，包括隨遷子女的教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、社會管理費用，以及保障型住房支出等。當然，不同區域的市民化成本會相差很大，其中東部為最高、中部次之、西部則較低[10]。根據財政部測算，以2011 年不變價格計算，若將現已在城市居住的1.53億農民工市民化，成本總額超過1.8萬億元[11]；而這僅僅是城市中現有農民工的市民化成本，這些農民工大部分已經計入了目前的城鎮化率。可見，彌補以往城鎮化發展中的公共服務虧欠，支付未來城鎮化水平進一步提高的公共成本，所需的投入極其高昂。

圖5 1997—2011年城鎮化率每增加1個百分點對應的最終消費支出、城鎮固定資產投資總額和城市建成區面積增幅資料來源：歷年中國統計年鑒。

圖6 2011年外出農民工在不同地區務工參加社會保障的比例資料來源：2011年我國農民工調查監測報告。

圖8 1978年以來我國的城鎮化率及其增長情況資料來源：2012年中國統計年鑒。

圖7 西寧市域村鎮居民不愿意遷往城市的原因資料來源：同濟大學西寧市城鎮化調研課題組（2013）。

過去較快的“土地城鎮化③1990年至2000年城鎮建設用地的增幅與城鎮人口增幅比為1.34，2000年至2010年，這一比例上升到1.85，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化（來源：歷年中國統計年鑒）。”創造了“土地財政”、擴大了投資；同時也吸引了大量農民工進城務工，汲取了農民工的經濟貢獻，但以“人”為核心的城鎮化成本卻并未及時支付，表現為農民工的勞動付出和各項社會保障極不匹配（圖6），公共服務供需結構的嚴重失衡。

從對案例城市的基層社區調研來看，城市生活成本高、農民不愿意放棄土地和農民身份、生活習慣的難以適應，以及受自身勞動能力范圍所限，農民在城鎮缺乏就業收入等原因是牽制農民轉移至城鎮的主要原因（圖7）。高額的城市生活成本實際上是城鎮化成本中個人所需要承擔的部分，這已經成為了制約農村人口向城鎮轉移的主要原因。

總體來看，改革開放30多年以來我國的城鎮發展、城鎮化水平的提高實際上是享受了人口和土地等要素“紅利”，因此長期以來的城鎮化成本很低，主要表現在土地價格、農民工工資水平、環境與資源代價和缺位的社會保障。在以往的人口轉移中，政府所承擔的成本相對有限；而緣于以往的“不對稱性”轉移，往后的人口轉移成本將越來越大，成本的內涵也更為綜合，亟需建立良好的政府、社會和個人的分擔機制。

2.4 在“結構性失衡”的制約下, 城鎮化的發展速度將趨緩

圖9 海門市外出打工者外出情況資料來源：同濟大學海門市域村鎮調研規劃課題組（2013）。

基于總量的表征，我國的城鎮化進程以其速度之快、農村向城鎮轉移人口規模之大而備受矚目。確實，在過去30多年中，我國的城鎮化實現了“奇跡”般的快速增長，1978年我國的城鎮化率僅為17.92%，2011年我國的城鎮化率為51.27%，實現了年均超1個百分點的快速增長，年均增幅總體上是不斷上升的（圖8）。對比西方已基本完成城鎮化進程的許多國家，堪稱“奇跡”。

然而一旦人們理解了以往“不對稱性”轉移的真正意涵，或許就會重新評價迄今的城鎮化成就，并對今后的城鎮化發展速度持較為慎重的態度。根據經典的城鎮化諾瑟姆曲線，城鎮化率在30%和70%的時候會出現兩個拐點，處于拐點之間時，城鎮化率增長速度較快，即城鎮化的快速增長期[12]。從國際經驗來看，部分國家的數據支持了這一結論，但基于若干國家城鎮化進程的理論歸納是否適用于我國值得商榷；另一方面，也并非是所有國家的城鎮化進程都能嚴格符合諾瑟姆曲線，尤其是拐點出現時所對應的城鎮化率并不具有普適性。

我國城鎮化前期的快速增長實際上是低成本地轉移了大量的青壯年勞動力；隨著農民向城鎮轉移的城鎮化成本不斷顯現，加之現有的城鄉二元割裂尚難以完全消除，戶籍、土地、保障房等政策的調整還有待時日，因此我國的城鎮化不可能一直保持高速增長。此外，我國的農業發展客觀上也需要保持一定勞動力，我國特殊的地形條件決定了不能簡單化地提出規模農業的發展導向④有學者測算，以18億畝耕地總量來計算，假如平均每一個家庭農場擁有100畝耕地，中國的城鎮化率需達到90%以上[13]（李津逵，“中國城市化的反思與未來方向”，樊綱、武良成主編的《城市化：一系列公共政策的集合》）。；或許東北、華北平原的部分地區可以支撐大規模家庭農場，但南方及中部許多丘陵地形決定了小型家庭農業存在的必要性。因此，即使是基于農村勞動力的客觀需求，我國的城鎮化率也不可能在短期內就達到發達國家的水平。本文認為，在多重“結構性失衡”的制約下，我國城鎮化的速度也很有可能是歷時性“不對稱”的，即呈現為前期的高速增長與后期的逐步放緩。

圖10 上海市嘉定區各空間單元的常住人口城鎮化率和戶籍人口非農化率的比較資料來源：嘉定區第六次人口普查資料和2011年嘉定統計年鑒。

圖11 上海郊區農村低收入聚集區的出租房景象資料來源：作者自攝。

3 “結構性失衡”的成因解釋

解釋我國城鎮化進程中的“結構性失衡”的成因，最核心的問題即要回答為什么前期“農村—城鎮之間”轉移的都是以經濟目的為主要訴求的青壯年勞動力，而非社會學意義的全面社會轉型。下文從結構角度和微觀角度展開分析。結構角度大致包括政府及制度環境，基于公共選擇理論；微觀角度主要是個體及其家庭，基于“經濟人”假說而推演至分析“經濟家庭”的選擇。

3.1 結構角度的解釋

過去的30多年，是改革開放政策釋放了我國的生產力，因而對包括體制、機制在內的結構層面認知和解釋必不可少。根據公共選擇理論，城市政府實際上也有著理性經濟人的角色特征。政府是一個具有雙重目標函數的組織，即具有追求經濟效用和政治效用最大化的雙重目標。而在傳統的干部任命和考核制度之下，這兩個目標的重要性目前來說并不對等。政府追求經濟效用最大化的動力較強，而追求政治效用最大化的目標并不強烈，這是由于政府沒有有效的政治制度的制約[14]。因而在現實中往往表現出很強的發展政績沖動，被稱為“發展型政府”。

因而在以往的發展中，政府行為的內在邏輯體現為：既要充分利用外來的廉價勞動力而使得城市在區域發展中獲得勞動力成本的比較優勢，同時又要盡力降低城鎮化的高額成本。在制度設計層面，則是以有利于城市發展和經濟增長為基點。例如，現有的農村土地制度造成了部分農民處在農地流轉中的不利地位。《農村土地承包法》規定了“未經批準不得將承包地用于非農建設”，農地轉為非農建設用地受到行政壟斷，因而多年來農地非農化帶來的增值收益主要由城市政府和資本來分享。前些年，各地的拆遷征地沖突不斷、因征地糾紛而上訪的人數逐年上升，這可被看成是政府追求經濟效用最大化而導致的負外部性后果。地方政府以擴張建設用地面積來吸引大量投資和保持經濟增長，同時也獲得了“土地財政”；由此便造成了“土地城鎮化”快于“人的城鎮化”的失衡局面。

為了控制住公共服務的開支，社會管理體制的改革步伐緩慢。與戶籍制度相掛鉤的社會福利制度差異使得進城農民無法享受完整的福利待遇。住房是農民工實現市民化的重要物質載體，政府多年來未有針對外來人口的保障性住房政策。近年來中央政府對保障性住房十分重視，但由于保障性住房對地方的經濟貢獻能力較低，某些地方政府的行為不免有敷衍之嫌。除了在“量”上大打折扣外，還存在嚴重的“空間失配”，即保障房供給和實際需求之間在空間區位上的巨大差異，因而被寄予厚望的保障性住房的實際作用很有限。就公共教育而言，農民工子女大部分進入了民辦農民工子女小學就讀，而較難進入本地戶籍兒童所就學的公辦小學，享有的教育機會很不同等。總而言之，在過去的城鎮化進程中，由于改革不到位、制度設計存在偏頗，政府、企業等經濟行為主體分享了人口等紅利的凈貢獻，而農民工的權益沒有受到應有保障，在社會發展等方面存在著嚴重的“虧欠”。

短期的經濟效益汲取和改革的滯后不可能長久，“虧欠”終將要償付。實際上，城鎮化高額成本也是動態積累起來的，農民工市民化的成本也相應不斷提高。2005年中國科學院《中國可持續發展戰略報告》中提出每進入城市1個人，需要“公共支付成本約1.5萬元/每人”；2006年建設部《農民工進城對城市建設提出的新要求》報告指出，“每新增一個城市人口需要增加市政公用設施配套費（不含運行和管理成本）為小城市2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市10萬元”；《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》中指出“中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右”；2013年9月的《中國新聞周刊》認為“農民獲得城鎮住房和社保，政府需為每個農民相應投入10—15萬元”。隨著利益格局的固化，各類要素價格的持續上漲，轉移人口的市民化成本將不斷趨高，這對于城市政府而言，需要投入的財力將會十分巨大。可以說，改革越滯后，需要付出的制度成本越高。

3.2 微觀角度的解釋

改革開放以來，國家控制和計劃約束大幅減少，微觀層面的活力大為增強，城鄉人口流動的宏觀景象是由無數個體的自主選擇塑造的。另一方面，微觀行為仍然會受制于結構性因素。例如在現實生活中，農民進入城鎮后將面臨著巨大的生活成本；其實城鎮福利分房制度一開始就決定了農民和市民所擁有的城鎮資產差異。即使農民工與市民能夠同工同酬，但市民擁有早期的福利分房并享受城鎮最低住房標準保障；而進城農民不但要租房，還要承擔許多在農村不需要支付的費用。因而兩者實際純收入的差異很大，兩者的生活品質也就難以等同。在既定的預算約束下，如果個體行為大致符合理性經濟人假說，則家庭是城鎮化進程中的理性經濟單元；對于向外輸出勞動力的家庭而言，在追逐其家庭勞動力的最佳市場配置：能力強、年紀輕、身體好的向外流動至城鎮打工賺取較高額的工資性收入，相對次等的勞動力選擇在就近小城鎮上班實現工農兼業，最次等的勞動力只能留在農村種地或幫忙照顧小孩。從勞動力的經濟意義上來講，外出打工勞動力的經濟意義最強；留守在農村的最次等勞動力或許在農村還有從事農業勞作的經濟意義，如果進入城鎮，則其對非農部門而言的經濟價值將十分微弱，基本屬于供養人口。

盡管這樣的配置在經濟上是理性的，但實際上其付出的社會代價很大。對江蘇省海門市域農村的調研⑤2013年上半年同濟大學規劃課題組承擔海門市若干鎮的總體規劃編制任務，開展了多層次的社會調查研究工作。發現，以家庭最優等勞動力獨自進城打工為主要模式的人口的城鄉流動（圖9），導致大量農村家庭成員的被迫“分居”生活，引發了許多突出的社會問題。一方面外出打工者無暇顧及贍養老人、教育子女的社會責任；而獨自在外務工者，由于缺少家人的陪伴以及家庭生活和約束，行為失范的可能性大為增加。而本應由男性勞動力為主體所完成的農業生產交給了留守的婦女、老人甚至小孩，增加了其勞動強度、客觀上影響了婦女和老人的身體健康。

在城鎮生活的農民工，其流向城鎮是基于單一的經濟性目的，肩負著支撐家庭的重任，因而選擇簡樸的生活方式。農民工的邊際消費傾向不僅低于城鎮居民，甚至低于農村居民[15]。有關研究針對北京市農民工的消費和儲蓄調查，發現農民工的儲蓄占收入比達到2/3，這部分儲蓄一部分用于提高家庭的生活水平，包括回鄉建房；一部分投入到農業生產；其余則為再儲蓄[16]。出于對農村存量資產的改造的目的，農民并沒有因為離家在外而減少對農村住房建設的投入。農民純收入的提高進一步促使了其返鄉建房行為[17]，即使舉家外遷打工；老家住房的實際居住時間極為有限。這看似非經濟的資源配置⑥厲以寧在農村調研中發現，有的農民帶著老婆孩子外出打工，房子一把鎖鎖上，結果變成了老鼠窩；進城的時候兩手空空，沒有錢，一家子只能住地下室，成了“鼠族”。來源：厲以寧，《莫讓進城農民變成“兩只老鼠”》。詳見http://news.hexun.com/2011-03-05/127731370.html。卻暗含了理性動機，一方面回鄉建房包含著農民實際的居住需求，更為深層的原因還包括農民的炫耀性目的和對未來的預防性目的。

3.3 上海郊區的實證調研和解釋

筆者在上海郊區農村的調研發現，大量農村人口涌入了城鎮，但卻受制于城鎮生活的高成本而選擇生活在農村。以上海市嘉定區為例，2010年，轄區內戶籍人口的非農化率高達83.64%，而以常住人口為口徑的六普數據顯示城鎮化率僅為43.39%，尤其是擁有良好工業發展基礎的各個鎮，兩者之間的差距更為明顯（圖10），說明外來人口的大量涌入并未提高上海郊區的城鎮化率，居住在農村地區的常住人口增量抵消了居住在城市的常住人口增量、降低了郊區整體的城鎮化率。由此可以推斷大量的外來人口是居住在農村的，據有關部門透露，這一比例超過50%⑦來源：“產業結構調整引導人口結構調整——一個人口導入區的思考與探索”，文匯報，2013年1月27日。記者錢蓓。。農村廉價但品質較差的出租房成為了農民工的主要居住選擇，面積狹小、環境臟亂且缺乏獨立衛浴設施的大片出租房，形成了農村的低收入聚居區（圖11），實際上在某種意義上已經成為了中國式的農村“貧民窟”。即使他們的工資水平足夠承受城鎮的生活成本，但出于接濟老家、省錢回家改善居住環境等目的，他們寧愿在流入地農村過著低成本、低消費的生活，因而潛在的內需預期難以釋放。

上海郊區農村建房高峰期在1980年代，當時所建住宅已顯破敗，但出于機會成本的考慮，極少數家庭會對房屋進行改建或翻新。根據2007年頒布的《上海市農村村民住房建設管理辦法》及各個區縣具體的實施細則，農村4人及以下戶的宅基地總面積不超過180m2，其中建筑占地面積不超過90m2，建筑面積不超過180m2。這一條例適用于上海行政區域范圍內農民集體所有土地上村民新建、改建、擴建和翻建住房行為。而早期的農民住宅面積大多超過250m2，不少家庭坐擁300—400m2甚至更多的住宅面積，一旦進行改建翻新并履行相應的換證手續，建筑面積會大為減少。這對于可能面臨動拆遷的郊區農村家庭而言，機會成本很高，即改建會帶來有效賠償面積的大幅減少。

較富裕的家庭可能已常年搬至郊區城鎮居住，將整套農村住宅（甚至附帶部分自留地）進行內部的簡易劃分租給流動人口，定期回鄉收租，最大程度減少資產的沉淀，并等待城市進一步開發帶來的動拆遷政策；對于還居住在農村的家庭而言（或者老人留在農村居住、子女已搬入城鎮），由于本地居民基本不再從事農業勞動，不再像過去那樣需要一層的多個房間放置農具、糧食等，加之農村家庭人口規模減少，可進一步壓縮家庭的居住面積，而將多余的一層建筑改造后向外出租并在空地上盡可能多建簡易房屋以增加家庭的租金收入。因此，此類農村的非正規出租房現象是供需雙方基于自身家庭資產的最優化配置而做出的決策。

在現有的制度安排下，無論是流入地農民還是流出地的農民，都不愿意徹底退出農村和放棄農村戶籍。盡管可能有多種解釋，例如部分農民有濃厚的鄉土情結，但更為重要的還是“經濟家庭”基于存量資產（主要是承包地和宅基地）的機會成本的考慮而做出的理性選擇。作為集體組織內部成員的村民依法享有承包地的經營權和宅基地的使用權，農民只對其享有用益物權，而這種近似“集體共有”的性質決定了模糊的產權邊界，集體成員的離去和新生都會改變既有使用者的實際使用份額，而一旦選擇退出了集體，也就失去了分享“集體共有”財產的權利。盡管承包地的流轉已經在逐步推行，但承包地和宅基地及其附屬住房的退出機制和經濟補償實際上是不存在的，現行農村宅基地法律和政策的主要特征為“一宅兩制”，即房屋歸農民私有，宅基地歸集體所有。農民不能向集體組織以外的單位和個人轉讓宅基地，城鎮居民也被禁止在農村購置宅基地[18]。農民既難以真正融入城鎮，也不甘放棄農村的共享產權和利益，由此便陷入了兩難的境地。調查表明，對于上海郊區農村等流入地農村的農民而言，隨著鎮域產業的發展，農村住房的紅利逐漸顯化，即使農民（尤其是年輕一代）已經在城鎮購置商品房，也不愿意放棄農村紅利。

4 從“失衡到均衡”：我國城鎮化發展的未來趨勢

從長周期看，中國的城鎮化進程實際上難以大幅“壓縮”，也不存在真正意義上的“奇跡”；或是說，“奇跡”的表象之下蘊含著巨大的代價，“壓縮”后會出現反彈、“虧欠”需要被彌補。“新型城鎮化”的本質訴求是經濟、社會、資源環境的協調發展，在這個意義上，從“結構性失衡”到“均衡”將是我國城鎮化發展的必由之路，城鎮化的目標確定和制度設計要順應這個大趨勢。

4.1 城鎮化從數量增長到完成社會轉型是一個長期過程

盡管我國過去30多年的城鎮化率提高很快，但在社會學意義上尚未真正城鎮化的流動人口占了新增城鎮人口的很大比重；因而未來的城鎮化發展的績效評價既要重視人口的空間轉移數量，更要重視社會轉型的實現程度。從城鎮化人口的“不對稱”數量增長，到轉移人口的相對均衡導入并完成社會轉型及生活方式改變，將是一個長期的過程。對原本為農民的轉移群體而言，從進入城鎮、到完成市民化過程有著多個階段；他們需要從經濟、社會到心理等各個層面逐步完成轉變，逐漸適應城鎮生活、融入城鎮社會。或許經濟層面的適應比較容易，表現為工作部門和內容的變遷，獲取與城鎮居民同等的工資報酬；但社會的適應還取決于家庭的團聚、自身的生活方式的逐步改變，深層次的心理適應還反映在他們對城市的認同度以及自身的身份重新定位。這一過程甚至需要幾代人才能真正完成。筆者曾在杭州古蕩社區調研，發現存在大量居民開墾綠地種菜的現象；種菜者大部分為原先拆遷搬至此的農民，盡管搬遷過來已近20年，但其一貫的農村生活方式仍沒有完全改變，仍需要時間來適應身份的變化。在上海郊區的調研中也發現，盡管許多本地農民已在城鎮購置住房且只有周末回農村，但本地農民一般僅將附著在主屋的小房子出租，即使主屋內有部分房間出租，也會將正中間的“客堂間”予以保留，以供祭祀等之用。

總之，城鎮化從數據上看，可能會較快速增長，但從遷移群體的微觀視角來看，完成城鎮化轉型并不容易；無論是微觀個體從不適應到適應、家庭從解構到重構，還是整個社會的結構性再均衡，均是一個長期的過程，并有賴于新型社會治理機制的有效建構和觸媒作用。

4.2 農業轉移人口的市民化過程具有邊際累積特征

多年來，大批農業轉移人口進入城鎮，他們因不具有城鎮戶籍而被稱為流動人口，他們因常住城鎮打工和生活而被計入城鎮化人口。轉移人口“市民化”早就是一個熱點話題。中央城鎮化工作會議明確提出要“推進農業轉移人口市民化”，目前的主要任務是“解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”；關于工作的具體方針，會議則提出“轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。”

中央工作會議的這些要求有著深刻的含義。轉移人口的市民化既是勢在必行，而其推進則必須實事求是并“充分尊重農民意愿”。本文認為轉移人口的市民化過程具有邊際累積的特征，不可能一蹴而就。鑒于城鎮化成本的不斷趨高、人口轉移及實現市民化的難度很大，必須分類和有序推進；尤其是要考慮到大城市、特大城市的壓力。中央提出的原則是“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”

戶籍制度和農村土地制度在今日雖然飽受詬病，但不可否認其曾發揮過積極作用，如在2008年金融危機時，數千萬農民工在面臨城鎮就業困境時仍然可以回鄉生活，沒有出現大的社會動蕩。考慮到我國極大的地區差異、個體和群體差異，對既有制度的改革、對轉移人口的徹底脫農和實現市民化的進程必須持謹慎的態度，有序推進、邊際地累積成果，而不企求畢其功于一役。具體而言，對于在流入地城市生活已較為穩定、工資收入較高且能支撐家庭整體遷移的流動人口，可引導其完全退出農村集體，包括其在農村的存量資產的退出和變現，允許其在城市落戶；工資收入較高的群體可以返回老家城鎮買房和就業（創業），實現就地城鎮化；對于不能適應在城鎮生活的群體，可引導其回到鄉村，通過政策扶持、運用農業新技術來幫助其實現致富。事實上，中西部地區的一些農村已經因為大量的農民外出務工而出現了較為嚴重的土地撂荒⑧引自新華社報道“撂荒的農田”，詳見http://news.xinhuanet.com/video/2008-04/24/content_8040334.htm。2008年，新華社記者走訪了河南省信陽市3個縣的12個鄉鎮，發現有9個鄉鎮出現季節性撂荒。這9個鄉鎮的13個村的農田撂荒的比例嚴重的達到70%左右。某村干部表示勞動力缺乏是撂荒現象出現的重要原因，全村青壯勞力90%都外出務工。。即使未出現明顯的撂荒現象，也由于當地的勞動力不足，耕地的復種指數不斷降低，留守農民普遍存在不求致富但求自足的耕作心態[19]。實際上部分地區的農村勞動力已經過度流失了，留守的次等勞動力（主要為老人、婦女和兒童）文化程度和接受新技術的能力弱，制約了農業新技術的推廣和農業經濟發展。因此，廣大農村地區客觀上也需要勞動力。從轉移人口在流入地城市的生活承受能力和流出地區農村勞動力客觀需求兩個角度來看，轉移人口的市民化不是唯一出路，同時改變必定是邊際累積的。

4.3 聚焦于改革和消除制度障礙，“引導”而非“替代”行為主體的選擇

意識到農村家庭的不完全轉移和部分人口的“兩棲狀態”是理性“經濟家庭”在既有制度約束下的理性選擇，推進城鎮化就應是“引導”而非“替代”微觀行為主體的選擇；政府要聚焦于改革和消除制度障礙，從而引導主體的轉移方式。

全局看，“城鎮化是現代化的必由之路”，二、三產業及非農人口向城鎮集聚是必然趨勢；農村人口和人居空間逐步減少不可避免；在對策上應是主動“精明收縮”，從而使得農村功能得以延續和提升，農村社區得以有效重構和健康發展。以上海郊區農村為例，之所以形成大片低收入者聚居區，就是應該收縮的農村住區沒有及時實現“精明收縮”；可以說農村存量資產的退出機制缺位，加之進城農民工的保障性住房供應不到位，造就了今日的中國式“貧民窟”。面對農村的“空心化”而無所作為或消極等待，“三農”問題將日趨尖銳，最終也必將會影響城鎮化的進程。

“精明收縮”既是空間問題，更涉及政策議題。例如，如何改變大量農村人口進入城鎮務工和生活，同時仍保持著農村戶籍和承包地的“不完全城鎮化”問題。從許多農民不愿意放棄農村戶籍以及進城農民工的較普遍低消費行為來看，一是在城鎮收入水平尚不夠高，難以支撐舉家遷入城鎮——轉而貼補老家的開支、贍養家庭老弱成員，所以尚難以真正市民化；二是農村老家尚有承包地和住宅，存量資產有經濟價值和效用，但這些資產難以變現和退出。由此可見轉移人口市民化是一項非常復雜的社會工程，涉及到城市和農村兩方面的利益調整和改革。以“精明收縮”為指向的基本策略，包括在制度上的“松綁”及創新，使得耕地、宅基地及住房能夠有效流轉，進而使得進入城鎮和退出農村的交易成本均大幅降低；在空間發展上打破“路徑依賴”，逐步對村鎮地區的人居環境和基本公共服務設施體系加以精明重構；對規劃工作而言，就是要學會怎樣科學制定“收縮型”規劃。

5 結語

城鎮化不僅是一個城鎮人口數量增長的過程，更是一個社會轉型的過程。伴隨城鎮化“量”和“質”的水平提升，居民的幸福感和福祉也相應不斷增強。我們應該清醒認識到城鎮化是“一個順勢而為、水到渠成的發展過程”；把城鎮化率作為發展目標、把城鎮化率納入地方政府的考核指標，是對城鎮化本質的誤讀。

我國自改革開發以來，經濟社會發展、城鎮建設均取得了巨大的成就；但我們也必須清醒認識到，我國過去30年的經濟增長及城鎮化發展存在著諸多“結構性失衡”；支撐以往快速發展的“人口紅利”、“土地紅利”和“投資紅利”已開始顯現“拐點”。城鎮化發展“從失衡到均衡”，需要付出不斷趨高的成本，需要深化改革和消除制度障礙，并有賴于建構新型的社會治理結構。

（鳴謝：同濟大學西寧城鎮化課題組、同濟大學海門規劃課題組的調研工作為本文提供的實證支持。）

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