上海邁向2040全球城市戰略目標與功能框架研究*

馬海倩 楊 波

1 全球城市理論框架與實踐經驗

關于全球城市，學界并沒有統一權威定義，與世界城市、國際大都市等概念存在一定的交叉性。早在19世紀，伴隨工業革命和世界貿易的繁榮，出現了在世界經濟中具有重要影響力的城市，引發學者對世界城市的早期研究，典型代表如歌德等。1960年代以來，伴隨經濟全球化深入和國際分工深化，對世界城市的研究逐步深化。1966年，霍爾最先對世界城市作出全面解釋。1972年，海默開創性地提出利用跨國公司總部數量來衡量世界城市的重要性。1986年，弗里德曼開始關注世界范圍內制造業向生產性服務業和金融業的快速轉移，關注世界城市的全球服務功能。1991年，薩森基于經濟全球化的進一步深化和全球服務經濟的迅猛發展，系統闡述了世界城市的全球服務功能，進而首次提出“全球城市”的概念，強調全球城市網絡節點的功能。1996年，卡斯特爾等人基于信息化與全球化的融合互動，開始關注世界城市的信息服務功能，提出世界城市作為全球通訊網絡的主要節點，發揮全球信息中心的功能。

1.1 全球城市形成機理

全球城市的形成與演進既源于內生動力，遵循一定的客觀規律，同時也受到諸多外部因素影響。

（1）良好的區位資源稟賦是全球城市的基礎。全球城市大多處于重要的國際交通樞紐，擁有較為發達的口岸、港口機場資源，良好的區位條件便于形成吸引要素集聚和功能擴散的強大網絡，構成了全球城市崛起的初始稟賦。

（2）世界經濟重心轉移導致全球城市網絡形成。產業革命推動的世界經濟重心轉移引發國際分工格局變化，經濟重心、國家國際地位迅速提升，為其中心城市向全球城市邁進提供堅實支撐。如歐洲經濟重心向美洲再向東亞的轉移，分別催生了倫敦、紐約、東京3大全球城市。

（3）世界城市化進程迅速提升全球城市規模能級。世界城市化進程深化促進了大城市的功能集聚，使得城市在全球競爭格局中的地位日益重要，特大型城市或區域/國家經濟中心城市在全球城市體系和競爭格局中開始發揮主導和控制作用。

（4）經濟全球化深化進一步凸顯全球城市功能地位。經濟全球化促進各國經濟緊密聯系、相互依賴，各國中心城市成為代表本國參與全球競爭的重要力量，進一步凸顯在全球資源集聚與輻射服務中的核心引領地位，逐步成長為全球城市體系中的領袖。

（5）區域腹地聯動促成若干以全球城市為核心的世界級城市群。全球城市以廣闊的區域腹地為依托，并發揮核心城市引領地位，形成具有世界影響力的城市群，如以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群和以倫敦為中心的英倫城市群。

（6）世界級重大活動加速全球城市成長進程。全球城市產生既依托內生動力，世界級重大活動等外部因素成為全球城市“助推器”。如1851年英國倫敦世博會進一步提升了倫敦的國際知名度；又如1893年美國芝加哥世博會，全面展示了美國工業實力，此后美國成為世界經濟霸主，紐約成為全球城市。

1.2 全球城市演進路徑

全球城市一直處于動態演進過程中，工業經濟時代、服務經濟時代到信息經濟時代，全球城市的功能內涵、形成機理、影響因素都在發生變化。迄今為止，全球城市演進大致分3個階段。

（1）工業經濟時代的全球城市：生產制造型國際經濟中心。主要是19世紀初至20世紀60年代。伴隨工業革命成長起對全球制造體系形成強大控制力和影響力的國際經濟中心城市，成為這一時代全球城市的主要內涵。典型代表為倫敦。

（2）服務經濟時代的全球城市：綜合服務型全球城市。主要是20世紀60年代以后，伴隨經濟全球化和經濟服務化趨勢，制造業分離出的金融、貿易、研發、營銷、物流、專業服務等價值鏈高端環節不斷向中心城市集聚，中心城市通過為全球其他區域提供服務，逐步形成并不斷強化對于全球經濟活動的控制力和影響力，從而成長為綜合服務型全球城市。典型代表為紐約和東京。

（3）信息經濟時代的全球城市：信息化引領未來全球城市。主要是21世紀開始，伴隨信息技術深化升級，全球城市發揮資源配置功能的載體、形式、機制以及控制力影響力的標志均發生變化。未來的全球城市將更加強調對全球信息網絡資源的控制能力，突出在全球城市網絡中的主導地位。

1.3 全球城市內涵特征

在全球城市興起及漫長的演變過程中，日益形成和顯現一些不同于一般城市的重要內涵特征，成為全球城市地位建立、功能完善的重要標志。在全球化加快推進以及全球經濟不斷出現新的趨勢特征的情況下，全球城市內涵特征也不斷演變完善。

（1）全球城市區位特征。主要表現為：一是高度樞紐性、便捷性；二是擁有優越的自然稟賦條件；三是擁有廣闊的內陸腹地。值得關注的是，隨著信息技術的深入、全球城市網絡化特征日益凸顯，全球城市依托交通樞紐、港口等形成的區位優勢將不斷弱化。

（2）全球城市功能特征。主要表現為：一是強大的全球資源配置能力和全球綜合服務功能。全球城市為全球要素集聚、組織集聚、人才集聚、產品交易活動集聚區域，在全球經濟體系中居于主導地位，發揮全球化的集聚、整合、輻射、引領功能。二是自我更新、自我革命的內在機制和創新能力。全球城市在發展過程中注重吸收最新發展理念、把握前沿技術、創新發展模式，以內生持續的創新能力保持在全球城市體系和競爭格局中的主導地位和領先優勢。三是以人文環境和人力資源為核心的城市軟實力。全球城市積極拓展文化創意產業、提升文化品牌、營造文化氛圍，集聚創新創業人才，以具有競爭力和吸引力的城市軟實力集聚高端資源，強化在全球城市體系和競爭格局中的獨特競爭優勢。

（3）全球城市經濟特征。主要表現為：一是雄厚的綜合經濟實力。全球城市都擁有較大經濟體量，經濟總量、貿易規模、金融交易在其所在國家甚至更大區域占有相當規模比重。二是高能級的現代產業體系。全球城市主要通過占據產業價值鏈的高端環節來發揮對全球產業要素資源配置和產業鏈整合功能，進而對全球經濟形成重要的控制力和影響力。三是持續發展的創新能力。全球城市都是具有全球影響力的科技創新中心，集聚一批在全球具有影響力的高科技企業，積極搶占全球新興技術制高點，尋求全球關鍵核心技術突破，并依托新興技術探索新業態、新模式創新，實現先發引領。四是多功能多元化跨國公司總部和國際組織總部集聚。全球城市通過集聚跨國公司總部成為全球價值鏈配置的重要節點。

（4）全球城市空間特征。主要表現為：一是擁有高集聚、高強度開發的重點功能區域。重點功能區域是全球城市的核心載體，為全球城市發揮全球服務功能和全球資源配置能力的重要承載。二是構建以人為本、緊湊適中的多重空間響應格局。在空間布局、交通組織等方面踐行最新理念，實現緊湊融合、集約節約、立體發展、睿智增長。三是從全球城市向全球城市區域空間結構轉變。在未來經濟全球化和區域化并存的新趨勢下，全球城市對于區域腹地的依托日益強化。通過發揮在區域腹地的核心城市地位提升都市圈、城市群的地位，打造具有全球競爭力與影響力的全球城市區域空間。療、智能交通、智慧生活等全領域體現城市的智慧智能程度。五是更加注重文化軟實力。文化越來越成為城市發展的內生驅動力。培育文化創意產業，注重歷史文脈傳承和文化元素滲透，注重城市文化形象展示與國際文化交流。

1.4 全球城市發展趨勢

（1）全球城市體系變化趨勢。在全球化深化發展格局中，全球城市體系也呈現出新的發展趨勢。突出表現為3個特征：一是網絡化特征凸顯。突破傳統“中心-外圍式”全球城市體系，形成全球城市網絡，通過網絡節點功能凸顯在全球城市體系中的地位作用。在全球化和信息化作用下，全球城市體系更趨于扁平化、多元化、網絡化。二是競爭格局變革調整。從全球城市體系格局看，在紐約、倫敦等頂級全球城市繼續保持全球資源要素配置主導地位的同時，部分新興全球城市獲得崛起機遇。三是分工格局拓展深化。從全球城市網絡節點功能看，以頂級全球城市為代表的綜合型全球城市體現多個領域的競爭力、控制力，更多的專業型全球城市在優勢專業領域形成具有競爭力和影響力的網絡節點功能。

（2）全球城市戰略發展動向。從全球主要國際大都市新一輪城市長期發展戰略規劃看，國際大都市或全球城市的發展普遍更加關注智慧、低碳、可持續、文化、以人為本、和諧、國際吸引力等方面。一是更加注重以人為本。現代城市發展更加注重市民的生活質量和主觀感受，體現出對人文社會的極大關注。以人為本的共享發展與和諧發展成為未來世界城市發展的重要主題。二是更加注重可持續發展能力。探索資源瓶頸突破路徑，從粗放式發展模式向集約式發展模式轉變，全球低碳城市建設正從理念走向實踐，不斷提升城市可持續發展能力。三是更加注重新興增長潛力。國際大都市積極把握新技術革命與新產業革命發展機遇，培育新興經濟增長點，通過產業創新保持國際引領、導向和控制地位。四是更加注重智慧升級。全球智慧城市建設正從概念技術走向實踐應用，通過智慧產業、智能建筑、智慧醫

2 上海全球城市建設時代背景（2020—2040）

2.1 全球化進入網絡化發展新階段

金融危機后，全球經濟發展在尋求“再平衡”中開啟多元格局調整變革，全球化進入網絡化深化發展的新階段。三方面趨勢值得重點關注：一是全球資源要素流動拓展為人流、物流、資金流、技術、服務、信息、知識、理念、文化等的全要素流動；二是全要素流動按照產業鏈、價值鏈、創新鏈、供應鏈分工實現全球范圍內布局；三是以國家、城市、企業或個體為單位的多層次全球網絡體系成為全球資源要素流動的通道和載體。基于此，未來的全球城市將更加注重全球網絡體系的鏈接能力、全球關鍵資源要素的配置能力和全球產業鏈、供應鏈、創新鏈高端環節的掌控能力（圖1）。

圖1 全球化與全球城市情況

2.2 國家崛起提出戰略導向新要求

2020—2040是中國全面建成小康到實現中華民族偉大復興的重要歷史時期，新階段實現新跨越。需要重點關注3方面：一是我國經濟實力全面增強，成為世界第一大經濟體。根據課題組對中國經濟發展未來趨勢的預測分析，2018年人均GDP跨越1萬美元，突破“中等收入陷阱”；2026年人均GDP跨越2萬美元，進入高收入國家行列，同時名義GDP超越美國。綜合實力的提升呼喚一個全球城市代表國家提升國際競爭力。二是潛在增長率下降，中高速增長還將進一步轉向中低速增長（圖2），動力機制的轉換至關重要。三是新型城鎮化推動區域發展格局調整，城市群發展戰略深化，長三角有望成長為具有全球影響力的全球城市區域。四是中國更深層次融入全球化發展格局，對外開放向縱深發展。

圖2 中國經濟增長及趨勢預測數據來源：世界經濟1980—2019來自IMF全球經濟展望數據庫，其中2014—2019為預測數據；2020—2050數據來自OECD2014年5月經濟展望數據庫；中國數據1980—2013來自于中國統計年鑒，2014—2050為課題組預測。

2.3 上海呈現新的階段性發展特征

2020年上海將基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市。2020—2040年，上海要繼續承擔全國率先改革開放的新使命，代表中國參與國際競爭，體現中國的國際競爭力。2020—2040年上海發展將呈現出新的階段性特征。一是上海經濟將進入中低速穩定增長階段（圖3）。二是創新將成為未來上海經濟發展的主要驅動因素。在產業動力方面，新興產業發展和傳統產業的改造升級將成為經濟增長的新引擎，高端現代服務業和戰略性新興產業將成為經濟增長的主要支撐和動力。在需求動力方面，人均GDP突破2萬美元，消費需求將到達實質性升級階段，特別是旅游、文化、醫療、教育、體育、休閑、金融、信息等新興服務性消費將迅速增加。三是資源緊約束和環境緊約束將進一步突顯。主要是持續增長的人口規模將對環境資源和基礎設施承載提出巨大挑戰；土地資源緊張，建設用地面臨負增長；生態環境容量已到達底線。同時，上海未來發展還將面臨國際國內一系列風險和不確定性，包括全球經濟風險、我國經濟潛在風險、安全挑戰等，必須構建自我更新的內在機制、提升應對變化的能力（圖4）。

圖3 上海GDP增速及預測數據來源：中國數據1980—2013來自中國統計年鑒，2014—2050為課題組預測；上海數據1980—2013來自上海統計年鑒，2014—2050為課題組預測。

圖4 上海經濟動增長周期數據來源：1980—2013來自上海統計年鑒，2014—2050為課題組預測。

3 上海邁向2040全球城市戰略目標框架

3.1 上海全球城市戰略目標

順應全球城市網絡發展趨勢，把握中國戰略崛起歷史機遇，落實國家戰略要求，依托長三角世界級城市群，打造具有全球資源配置能力、全球綜合服務功能、核心國際競爭力、全球影響力的全球城市。成為全球城市網絡中的資源配置中心和創新中心（配置金融資源的中心；配置貿易資源的中心；配置信息資源的中心；配置人力資本的中心）；成為代表中國參與國際競爭的中堅力量（高度開放集聚全球高端資源的中堅力量；提供全球綜合服務的中堅力量；鏈接國際國內市場的中堅力量；應對國際經貿和治理新規則的中堅力量）；成為世界級城市群的核心引領城市（交通樞紐網絡引領；產業轉型升級引領；高端服務功能引領；資源要素配置引領；高度開放競爭引領；生態環境治理引領）。

3.2 上海全球城市基本標志

筆者認為，上海全球城市基本標志主要體現在7個方面。

（1）城市功能。以全球金融中心、全球貿易中心、全球科技創新中心、全球信息中心、文化大都市為核心功能，建成具有全球資源配置能力和全球綜合服務功能的國際經濟中心城市、國際綜合樞紐城市、國際文化交流中心城市和國際宜業宜居城市。

（2）經濟發展。城市經濟規模和綜合實力全球領先，在產業經濟發展領域具有全球領導力和控制力，集聚全球領袖型、旗艦型、創新型企業主體，形成具有全球影響力的高端服務業中心和體現“新經濟、新技術、新模式、新業態”的新興產業中心。

（3）社會發展。突出以人為本，公共服務、社會保障達到國際領先水平，社區治理機制和社會組織發展接軌國際，國際人士和各類專業人才集聚，形成具有較強歸屬感、幸福感和凝聚力的宜居宜業城市。

（4）文化發展。擁有一批國際知名的文化地標和文化設施，形成系列國際文化交流活動和文化品牌，融合體現城市文化傳承與創新，建設具有全球影響的海派文化魅力和城市品質的國際文化大都市。

（5）生態環境。形成完善的生態網絡體系和合理的生態空間布局，提升資源集約節約利用水平和環境容量承載力，形成長三角生態建設與環境保護區域一體化格局，建成生態環境良好、生態系統安全、生態空間可達的環境友好城市。

（6）空間格局。形成與全球城市相匹配的多層次戰略性功能區域，與產業格局、就業格局相適應的都市空間架構，構筑中心城、郊區新城、都市區、長三角功能有效疏解、資源合理配置、交通有機連接的“多中心、網絡化、緊湊型、開放式”空間格局。

（7）城市治理。構筑完善的城市基礎設施體系、資源能源供應保障體系、城市綜合防災體系、綜合信息網絡體系，城市安全、城市管理和城市運行達到國際先進水平，形成智慧運行、管理高效、服務完善的現代化城市治理能力。

3.3 上海全球城市目標體系

圍繞上海2040全球城市戰略目標和基本標志，構建上海全球城市目標體系和評價指標體系。包括2個層次8個重點領域。

上海全球城市核心目標與評價指標。核心目標體現上海全球城市核心內涵，圍繞上海經濟、創新、文化等方面的核心競爭力，衡量上海全球城市的全球資源配置能力和全球綜合服務功能。主要包括經濟影響力、創新影響力、文化影響力和國際開放度。

上海全球城市支撐目標和評價指標。支撐目標體現上海全球城市支撐條件，圍繞社會發展、城市治理、綜合環境等方面的軟實力，衡量上海全球城市的國際魅力和城市品質。主要包括社會宜居度、城市智慧度、可持續發展和治理現代化（表1）。

表1 上海全球城市目標體系和指標評價體系

續上表

4 上海邁向2040全球城市戰略目標框架

4.1 與中國綜合經濟實力和人民幣國際地位相適應的全球金融中心

全球金融中心是上海國際金融中心功能的延續升級，是上海代表國家參與全球競爭的重要體現，也是上海全球資源配置能力的重要承載。功能內涵體現為：一是人民幣市場中心，成為人民幣全面國際化條件下的在岸中心和離岸中心，成為人民幣交易、定價、清算中心。二是財富管理中心，成為投融資體系健全、衍生品交易活躍、財富管理體系完善的亞太乃至全球資產與財富管理中心。三是金融創新中心，成為與實體經濟發展、科技創新、貿易轉型升級要求相適應的全球金融產品、業務、服務創新中心。

4.2 與中國經濟貿易地位及經濟轉型升級相適應的全球貿易中心

全球貿易中心是上海國際貿易中心功能的延續升級，是我國融入全球經貿網絡、提升經貿規則話語權的重要體現，是上海全球資源配置能力的核心承載。功能內涵體現為：一是貿易營運控制中心，集聚多元化的功能性機構和功能性平臺，成為對全球供應鏈、產業鏈、交易鏈具有強大整合力的貿易資源配置中心。二是商品交易定價中心，交易規模巨大，交易品種豐富，交易主體多元，成為對全球市場具有較大影響力的商品交易與定價中心。三是服務貿易中心，依托高度發達和全面開放的服務經濟體系，集聚旗艦型、品牌型、領袖型服務貿易主體，成為全球服務貿易網絡中的重要樞紐節點。四是國際消費中心，擁有世界級商業街區，完善國際化購物環境，成為新型商業業態集聚、國際品牌云集、商業模式創新、物流網絡發達、時尚發布引領的世界著名購物天堂。

4.3 具有全球影響力的科技創新中心

全球創新中心是應對新技術革命和新產業革命的新需求，是我國融入全球創新網絡、提升創新國際競爭力的重要平臺，是上海全球資源配置能力的重要承載。功能內涵體現為：一是技術創新策源中心，集聚全球創新人才、創新資本、創新機構，成為引領全球科技前沿核心技術、關鍵技術先行突破的技術創新源。二是產業創新策源中心，融合創新鏈和產業鏈，以技術創新及創新成果應用推動產業創新、業態創新、模式創新，成為引領全球新興產業發展的創新創業中心。三是創新成果交易中心，推動金融市場與技術創新緊密結合，構建多元化、多層次、多渠道的創新創業投融資體系和技術創新交易平臺體系，成為輻射亞太地區乃至全球的知識產權、技術創新成果交易中心。四是創新人才集聚中心，建立有利于國際國內人才培養、集聚、流動、發展的機制和環境優勢，成為全球高端創新創業人才集聚區。

4.4 全球先進的信息網絡樞紐

全球信息中心是全球城市作為全球信息網絡節點樞紐功能的重要體現，是我國建設網絡強國的戰略支撐，是上海全球資源配置能力的重要承載。功能內涵體現為：一是信息生產中心，依托市場優勢和金融、貿易、創新、文化等功能基礎，成為具有全球影響力的市場信息、金融信息、技術信息、文化信息源。二是信息匯集傳播中心，集聚具有國際影響力的各類傳媒機構和信息平臺，成為具有全球影響力的信息發布中心。三是信息服務中心，集聚多元信息服務主體，形成大數據產業集群，成為世界級的信息服務中心城市。

4.5 具有全球影響力及獨特魅力的文化大都市

文化大都市是全球城市影響力的重要體現，是上海展示國家文化軟實力、塑造城市品牌、提升城市品質和魅力的重要承載。功能內涵體現為：一是文化創意中心，集聚整合各類文化創意要素，注重文化與新技術、新商業模式的有機聯動，推動文化創意與城市環境的有機融合，成為具有全球影響力的文化創意之都。二是文化交流中心，完善國際文化交流硬件設施和軟件環境，拓展多樣化多層次的文化交流空間，打造國內文化“走出去”平臺，成為世界多元文化匯集交流的重要區域。三是時尚文化中心，發展時尚產業，集聚時尚品牌，完善時尚消費、設計、體驗、發布等功能，打造各具特色的時尚消費空間和標志性區域，成為具有全球影響力、領導力的時尚之都。

5 上海邁向2040全球城市重大戰略框架

5.1 全面創新戰略

構建全球城市自我更新、自我變革的可持續發展內在機制與創新動力。戰略要點：一是構建創新機制。健全技術創新市場導向機制、激勵機制、多元投入機制、技術交易機制和成果轉化機制，促進科技創新與經濟社會發展融合。二是夯實創新動力。實施開放式創新，集聚全球創新要素資源，強化企業技術創新主體地位，激發企業創新動力活力，發揮高校、科研機構、研發平臺的創新功能。三是營造創新文化。形成對接國際規則的創新法律制度和市場環境，加強知識產權運用和保護，營造鼓勵大膽創新、勇于創新、包容創新的良好氛圍。四是集聚創新人才。改革人才培養、引進、使用機制，努力造就一批世界水平的科學家、科技領軍人才、工程師和高水平創新團隊，培養一線創新人才和青年科技人才。

5.2 全面開放戰略

占據全球城市網絡核心節點、集聚整合高端要素資源、參與重大國際經貿規則協商、高度開放與經濟自由。戰略要點：一是在國際經貿規則框架下的高度開放。擴大投資領域、金融領域開放，實現高端功能突破。引入國際通用的行業規范、管理標準和營商規則，實行負面清單管理和準入前國民待遇。二是具有符合國際經貿規則的政府管理。從審批走向備案，從事前監管走向事中事后過程監管，信息公開透明，引入行業協會和第三方監管。三是具有高度經濟自由的市場化環境。實行自由的市場準入，促進資源要素自由流動。四是具有公開透明的法制環境。建立健全與全球城市建設相適應的法規標準體系和社會誠信體系，形成法治化營商環境。

5.3 區域協同戰略

秉持開放包容、合作共贏的發展理念，打造多層次、全方位協同的全球城市區域，成為包容增長、協同增長、均衡增長的全球示范城市。戰略要點：一是推進城鄉一體化。強化城鄉統籌發展，形成城鄉資源要素均衡配置，實現新型城鎮化。二是推進長三角一體化。協同推進區域基礎設施相聯相通、功能產業互補互促、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態環境聯防聯控，建設具有國際競爭力的世界級城市群。三是發揮長江經濟帶龍頭作用。協同推進長江經濟帶沿江綜合運輸大通道建設、推動沿江城鎮帶協調發展、增強全球城市戰略功能服務輻射能力，促進長江經濟帶轉型，提升國際競爭力。四是“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”戰略的協同作用。積極促進“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”基礎設施互通互聯、資源要素流動配置、經濟產業廣泛協作和貿易投資便利化，為我國深化與泛亞、亞歐區域合作做出積極貢獻。五是與世界全球城市的協同作用。積極開展全球城市交流，參與全球城市網絡協商及規則制定，依托重大國際合作平臺拓展合作領域，實現雙贏。

5.4 可持續發展戰略

追求以人為本的發展，追求人與自然的協調，追求資源的循環持續利用，實現綠色發展、循環發展、低碳發展和持續發展。戰略要點：一是踐行以人為本的發展理念和發展模式。圍繞人的需求和全面發展，全面提高城市公共服務能力和均等化水平，創新以人為本的城市管理，營造宜居、宜業環境。二是發展循環經濟。推動循環式發展，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。三是建設生態文明。形成城市基本生態網絡和體系，推動城市生態保護與休憩功能融合發展，形成市域乃至長三角區域生態安全網絡。四是實現低碳發展。持續淘汰落后產能，發展低碳產業、低碳建筑、低碳交通、低碳住宅。支持新能源，擴大可再生能源開發使用，多元化發展替代能源，實現能源安全。

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