開發區可持續發展若干問題的思考與探討——以上海金橋經濟技術開發區為例

王 劍

0 引言

經過20多年的努力，上海金橋經濟技術開發區①2012年10月31日，經國務院批復和商務部同意，“上海金橋出口加工區”更名為“上海金橋經濟技術開發區”。（簡稱“金橋開發區”）的發展取得了令人矚目的成績，已逐步成為產業轉型成效明顯、社區建設日益成熟、獨具文化品牌特色的產城融合區域，是浦東開發開放、上海城市發展的重要增長極。金橋開發區作為開發區建設的一個案例，對其發展歷程以及產業園區、生活園區等規劃和實施情況的梳理、分析，有助于我們對開發區的發展有更為深刻的認識，由此引發的思考和探討，將對開發區如何與時俱進、促進可持續發展具有借鑒意義。

1 金橋開發區基本概況

1.1 區域位置

金橋開發區位于上海浦東新區，西連陸家嘴金融貿易區，北接外高橋保稅區，南近張江高科技園區，總用地面積27.38km2，包括北區、南區兩個部分（圖1）。

1.2 發展概況

圖1 金橋開發區在上海的位置圖

圖2 浦東新區總體規劃圖（1992年）

表1 5個綜合分區規劃情況② 根據《上海市城市規劃志》中“浦東新區總體規劃”章節相關內容整理。

設立于20世紀90年代的金橋開發區，歷經最初的“以出口加工為導向”，到“逐步確立制造業重點開發區的地位”，再到現在的“初步形成以制造業為基礎、以戰略性新興產業為重點、以生產性服務業為支撐的新型產業體系”的轉變。作為高科技、現代化、多功能于一體的現代產業園區，金橋開發區已集聚了一批世界500強跨國公司和國內知名企業，形成了電子信息、汽車、現代家電、生物醫藥與食品4大支柱產業。2013年，金橋開發區實現工業總產值1 949.09億元，占浦東新區經濟總量的近1/4，上海的1/15強，其中4大支柱產業產值占開發區工業總產值的85%以上。

根據《2013年上海市開發區綜合評價結果》，金橋開發區產業發展綜合指數名列上海各工業園區前列，工業總產值位列第三，二產、三產的營業總收入名列第二。2012年數據顯示，全國開發區每平方公里產出均值73億元，金橋開發區每平方公里為220億元，約是全國平均水平的3倍；全國開發區單位土地能源消耗均值為0.8，金橋開發區為0.027，只有全國平均水平的1/30—1/20。金橋開發區已發展成為我國開發建設速度較快、能級檔次水平較高、綜合產出效益較好，充分體現浦東開發開放特色的國家級開發區。

2 金橋開發區發展概述

2.1 發展歷程

1989年10月編制完成的《浦東新區總體規劃初步方案》中，已提出浦東要打造五個各具特色、相對獨立的綜合分區；1992年7月編制完成的《浦東新區總體規劃》中進一步明確5個綜合分區沿黃浦江、楊高路南北發展軸軸向發展，并采用近遠結合、滾動開發的模式，其中對各分區的規劃面積、人口規模等指標較初步方案作了調整（圖2）。各分區都規劃有各自的中心、完善的居住區，以及商業、文化、教育、衛生、體育設施，各分區之間通過文化公園、體育公園、隔離綠地以及觀光型農田、果園相隔。金橋開發區位于慶寧寺—金橋分區，該分區規劃面積33km2，規劃人口45萬人（表1）。

1990年4月18日，中共中央宣布了開發開放浦東的決策。同年9月，“金橋出口加工區”經國務院批準為國家級經濟技術開發區。9月11日，浦東新區陸家嘴、外高橋、金橋3個開發公司正式掛牌，后又增加張江高科技園區并設立公司（表2）。

金橋開發區在申報設立前，編制了相應的規劃，較早的有“金橋出口加工區規劃”，該規劃明確了開發區的四至范圍，劃分了園區內部的主要功能。在金橋開發區設立之初，開發區領導班子對市政規劃、產業規劃以及人才建設、開發公司的籌劃、管理信息系統開發、經營等內容都有較為全面的戰略謀劃。應該說，這些戰略思考奠定了金橋開發區的基本發展框架。1991年編制的“金橋出口加工區規劃調整方案”，開發區規劃總用地面積8.9km2，其中產業用地5.8km2，居住用地2.4km2，管理和服務用地0.7km2，包括規劃建設與產業園區相配套的綜合性服務區，并劃定了4km2的一期建設范圍。與此同時，金橋開發區還制定了社會經濟發展規劃，兩個規劃相輔相成，共同推進開發區的建設。在總體布局和用地規劃的基礎上，為創造更佳的投資環境以及土地批租的實際需要，金橋開發區的規劃用地規模也在相應拓展。

2000年，位于川沙的原王橋工業區并入金橋開發區，即金橋開發區南區；2001年，國家海關總署在南區設立海關監管區。據此，金橋開發區形成了北區、南區的空間格局，其中北區面積約20km2，包括約16km2的東部現代產業園區和約4km2的西部現代生活園區（含管理服務中心）；南區面積約7km2，包括工業區和海關監管區（圖3）。

2.2 產業園區

2.2.1 第1個10年——“奠定基礎、快速發展”

《浦東新區總體規劃》進一步明確了金橋出口加工區以吸引外資為主的綜合性出口加工工業的產業定位，重點發展技術先進的、環境條件較好的中小型加工工業，主要包括機械、電子、輕紡、儀表等行業。

圖3 金橋開發區既有控制性詳細規劃匯總——土地使用規劃圖（北區、南區）

從1990年代初期企業入駐情況看，金橋開發區以電子通訊、家用電器、汽車等為主，同時也承擔了一些傳統產業的轉移，對上海產業空間結構的調整和優化發揮了積極作用。1993年，我國最大規模的家用空調壓縮機生產基地在金橋開發區正式開工，上海西門子移動通信有限公司舉行基建開工典禮，現代化轎車工業技術中心正式投入運營，這些直接表明開發區正在步入現代家電、汽車制造、通訊等產業領域。與此同時，金橋開發區堅持集中力量分期推進產業園區的實施，到1996年園區實際開發規模已達到8km2。

據2005年數據統計，金橋開發區工業企業的產品涵蓋了汽車、電子通訊、現代家電、服裝等領域，包括轎車、移動電話、數字程控交換機、電話機、傳真機、微型電子計算機、半導體集成電路、自動化儀表、燃氣熱水器、家用洗衣機、家用電冰箱、空氣調節器、空調機用壓縮機、彩色電視機、DVD機、照相機、軟飲料和服裝等。根據產業園區發展的實際需要，土地不斷注入園區，開發區的規劃面積也在增加。到了1990年代末，開發區產業用地規模已擴大至15km2，基本確立了產業園區的空間框架。這一時期，根據開發區功能發展的需要，將部分工業用地調整為商貿用地，既是為了體現現代出口加工區特色，也是為了提高三產比重、完善開發區功能，提高土地效益。

2.2.2 第2個10年——“轉型提升、深化發展”

一直以來，金橋開發區土地的綜合效益處于國家同類開發區的前列。金橋開發區建設初期，主要是一些產出大、規模大、占地大的項目。2004年以來，為有效應對政策優勢弱化、資源短缺、成本上升、效益下降的嚴峻形勢，金橋開發區進一步明確了提高土地利用效率的目標，確立了“從重規模轉向重質量、重效益”的發展思路，提出了“二次開發”理念，率先推進“優二進三”的產業轉型，即“優化提升制造業能級、大力發展生產性服務業”。

金橋開發區對產業園區的用地進行梳理后，又對部分商業用地適時調整，改為辦公用地，為生產性服務業提供空間，并明確了“OFFICE PARK”（花園式辦公）的布點（圖4）?！癘FFICE PARK”的主要定位，是跨國公司研發機構和地區總部，以及為制造業服務的研發、設計、運輸及采購型企業。如今，“OFFICE PARK Ⅰ”已集聚了柯達、華為、摩托羅拉等一批研發機構和地區總部，成為金橋開發區轉型發展的一個亮點。其他的“OFFICE PARK”布點正在有序推進規劃和建設之中。

圖4 金橋開發區北區“OFFICE PARK”布點圖

圖5 第一版生活園區詳細規劃總平面圖（1991年）

表2 4個開發區的發展定位

2008年，為應對金融危機，金橋開發區制定了新的發展戰略：一方面是利用好現有產業園區資源，實現“二次開發”、“騰籠換鳥”，主要是通過吸引新的優質企業特別是生產性服務業、高附加值企業，進一步加快產業結構的調整、優化；另一方面是利用新的區域空間和資源，積極促進金橋成功模式的復制。

金橋開發區的產業轉型升級，主要體現在從要素驅動到創新驅動的轉變，從單一制造業到先進制造業和生產性服務業復合發展的轉變，從制造環節降成本到向產業鏈延伸的轉變。如通用汽車，其亞太營運總部、全球研發中心、銷售中心均已落戶金橋，由原先的“整車廠”轉變為一個集研發、生產、銷售、服務、展示、結算、決策等于一體的全配套企業，并已成為浦東新區的重要支柱產業。

2.3 生活園區

金橋開發區在設立之初，將西側4km2的居住組團納入規劃范圍，作為生活配套園區。1992年9月,金橋開發區完成了生活園區結構規劃和詳細規劃。生活園區由管理服務中心、防護綠地及楔形綠地、居住園區三部分組成，定位為多功能、高層次的現代化生活園區。生活園區規劃有花園別墅、多層住宅、中高層和高層住宅。規劃確定了一期范圍，并編制了相應的控詳規劃、修詳規劃。生活園區內各個小區自成體系，以利于分塊批租經營和滾動開發。小區之間通過交通網絡、空間組織、綠化層次，形成了良好的居住和生態環境（圖5）。

生活園區遵循“整體規劃、分塊實施”的原則有序推進開發建設，2002年金橋碧云國際社區詳細規劃完成，規劃對其中的住宅片區、公建服務設施作了進一步調整優化，以更好地體現國際社區的功能需要，打造具有鮮明特色的生活社區（圖6）。

經過20多年的發展，金橋開發區配套居住區基本建成，已發展成為一個外向型、多功能、現代化、高標準的國際社區，是上海重要的國際社區之一。

2.4 公建配套及基礎設施

在第一版生活園區規劃中，開發區就充分考慮了公共配套服務設施問題，并按地區級、居住區級分類配置公共服務設施。地區級公共服務設施，主要考慮開發區的綜合功能，體現生活園區的多功能特點，集中布局在生活園區最重要的地段，主要有醫院、商業服務、文化娛樂、體育俱樂部、青少年活動中心等服務設施。居住區級公共服務設施，則按照人口規模，配置了中學、小學、幼兒園以及行政管理機構、文化娛樂、體育、醫療、商業服務等設施。

根據規劃，管理服務中心是利用工業區與生活區之間的500米隔離綠帶進行布局的。1991年9月，管理服務中心詳細規劃上報并獲批，服務中心周圍規劃布置了文化教育、醫療衛生等社會服務設施。規劃實施中，在保證幼兒園、雙語學校、中學的基礎上，還引入了中歐國際工商學院、華山醫院浦東分院等優質的教育和醫療資源，這些設施為社區居住人員、園區就業人員提供了良好的公共服務（表3）。

此外，金橋開發區的市政基礎設施，除達到“七通一平”之外，還包括集中供熱、衛星傳播和光纜通信設施，即達到“九通一平”。值得一提的是，整個產業園區當時就采用了集中供熱服務系統。

3 思考與探討

開發區的發展是一個長期的過程，在這個過程中必然會面對社會、經濟、產業、人口、環境、城市空間等諸多要素的發展變化，這就要求我們積極應對。開發區必須更加注重城市的長遠發展和創新提升，區域的統籌發展和產城融合，更加突出“以人為本”的發展理念，進一步提升對開發區可持續發展的認識。

3.1 立足規劃引領， 加強前瞻性、全局性思考

在開發區的規劃和建設過程中，首先必須有一個全盤的戰略謀劃，包括開發區自身發展、開發區與城市發展兩個層面的內容，重點需要對開發區的功能定位、產業選擇、開發區與城市的聯動發展、產業園區與城市功能的有效銜接等關鍵問題進行前瞻性思考。開發區的設立和選址等核心問題非常重要，關系著開發區能否順利發展，也是戰略規劃必須思考的重大問題。如金橋開發區原先地處城市邊緣、浦東農村地區，后來逐步發展成為城市的重要功能片區，開發區未來發展將面臨與城市功能進一步融合發展的問題。

圖6 金橋碧云國際社區詳細規劃總平面圖

開發區的建設不是一蹴而就的，也不是一成不變的，需要與時俱進。既需要按照總體發展要求，進一步深化、細化規劃，助力開發建設。同時，也需要及時根據發展環境和趨勢開展評估，對現有規劃優化、調整。這樣可以滿足市場需求，充分發揮市場機制，以更好地促進開發區的可持續發展。金橋開發區設立之初，根據實際情況，對原有規劃進行了適當調整，形成“金橋出口加工區規劃調整方案”。后來根據工業用地對外批租、市政基礎設施的實施前期準備中的新情況，對其中部分工業街坊作了調整，并通過規劃的進一步深化、細化，滿足前期開發工作的需要。

同時，要加強規劃對于未來不可預測的各類風險的積極和有效應對，這是保障規劃引領作用的重要基礎。

3.2 堅持相對集中、集聚發展，“開發一片、成熟一片”

在土地有償使用的背景下，土地出讓更多的仍是來自于企業的需求，在開發區建設的過程中，遵循市場規律，總體上把握好“開發一片、成熟一片”的原則，分期建設實施，避免粗放式發展和“遍地開花”。在發展過程中，加強評估，及時盤活閑置的土地和廠房，將服務功能融入其中，開發與轉型提升并重。

開發區在初期要明晰開發主體，以指導開發建設。金橋開發區初期成立了開發公司并作為土地開發主體，依托政府支持、規劃引領，通過市場化運作機制，制定了“成片規劃、資金空轉、土地實轉、滾動開發”的土地開發政策。金橋開發區產業園區先期開發面積為4km2，在總體布局的基礎上編制了工業街坊規劃。根據入駐企業的用地要求，結合既有的工業街坊規劃，進行了相應的調整優化，以適應土地有償使用、分塊經營的需要，這為開發區的有序推進建設提供了控制依據，為“開發一片、成熟一片”創造了條件。

隨著企業入駐，土地的不斷注入，產業園區的規劃用地規模逐步增加，充分體現開發區集中、集聚建設的理念。開發區在有效利用資源的同時，要為后續發展的各種不確定性或可能性留有充足的空間。

3.3 注重產城融合, 促進結構優化、轉型提升

開發區在發展過程中，需要規劃與之相適應的配套生活園區，以服務于產業園區發展。金橋開發區建設之初就確定了4km2用地作為生活配套園區，整體規劃、統一布局，主要為外籍專家、企業高管等服務。金橋開發區從早期地處浦東的農村地區，到現在成為浦東新區的重要組成部分，產業區與城市已融為一體，生活園區不再僅僅是金橋開發區的配套，更是面向浦東、服務上海。應該說，國際社區良好的居住環境和生活氛圍，很好地滿足了這類人士的需求，并吸引了許多企業高管生活在此，這對企業入駐開發區起到了促進作用。其中部分住宅采用了“租售并舉”模式，有效發揮了此類住宅特殊資源的積極作用，無論是別墅還是公寓，出租率很高、市場也不錯，這也是開發區一項可持續的經濟收益。

表3 碧云社區主要配套設施一覽表（不完全統計）

對位于城市規劃區（非建成區）的產業園區，在發展初期開發區應解決一定的居住配套，提供一定比重的住宅，以租賃模式供給，充分發揮開發區在住房方面的有力保障和積極引導。這些住宅應面向企業高管、白領、藍領等不同層次的就業群體，集體宿舍、公寓樓、高檔住宅缺一不可，并按一定比例配給。金橋開發區在后期根據職工就業的實際需要，通過綜合分析比選，并結合用地的實際情況，選址并建設了多處員工公寓樓。

當地區發展到一定階段，特別是隨著城市各類公共服務和居住功能的日益完善，開發區應依托城市來承擔公共服務、居住生活等職能。20世紀90年代浦東新區總體規劃中確定了一個市級中心和多個開發區，而今這些開發區已成為地區功能承載的重要組成，從上海市域和浦東新區來看，正在形成與浦東新區空間發展格局相適應的多中心結構體系。這些變化對城市發展的功能結構提出新的要求。因此，在新一輪上海市城市總體規劃的編制中，需進一步加強對浦東新區公共活動中心體系等內容的深入思考，并完善相應的配套設施。

3.4 貫徹“以人為本”, 借力優質資源、發揮品牌效應

開發區建設初期，要注重品牌的打造，如引入一些優質的公共服務設施，通過這些優質資源提升知名度、提高認同感，形成特色，并有助于招商引資。金橋開發區在初創的五年里，引進了中福會幼兒園、平和學校、杉達學院、中歐國際工商學院、華山醫院浦東分院，隨后是德威學校、協和國際學校等，不斷完善優質醫療、教育等服務設施。

碧云社區十分重視文化要素的融入，社區建設中堅持“量體裁衣”，強化宜居環境的營造、多元文化的融合?？紤]到外籍人士較多，初期就在行政管理區、生活區之間建造教堂，以滿足社區服務人群的精神和信仰需求，體現了“人文關懷”。同時，多元的建筑風格、多樣的社區活動，構成了社區特有的生活氛圍；而精細化的管理和服務，則為社區的品質提供了有力保障。

據有關數據統計③根據“六普”資料以及浦東新區統計二所相關資料。，2010年末金橋開發區就業人口已有近12.5萬，制造業就業人數占七成以上，其中產業工人、工程技術人員占了絕大多數。因此，在開發區的未來發展中，需更加充分考慮制造業就業人員特別是產業工人、工程技術人員的需求，尤其要加強一些小型文化中心、體育運動場等設施配置，增加相應的公共開放空間，以進一步提升產業園區的活力。

3.5 強化基礎支撐，公交導向與市政設施先行并重

開發區建設過程中，在同步推進交通、商貿辦公等配套設施的同時，充分發揮市政基礎設施的支撐作用。金橋開發區在先期規劃設計中就已充分考慮市政設施的總體布局，并在建設中認真貫徹實施。在園區堅持重要市政基礎設施的共享使用，如建成了由一家公司統一負責的園區整體供熱系統，體現了開發區注重綠色、低碳、節能、環保的理念，有利于開發區的可持續發展。

又如金橋開發區在建設初期就把公共交通建設作為一項重要工作內容，開發區早在1992年就引進公交線路，滿足園區就業員工公交出行的需要，隨后又不斷新增、優化線路，更好地加強了開發區與市區的交通聯系。目前正在推進軌道交通線和站點的建設，將極大地改善金橋開發區北區的交通出行狀況。

3.6 創新發展理念， 試點產業“負面清單”管理

規劃從總體層面對開發區進行錯位發展的綜合考量，并根據城市的發展要求、產業導向，提出一個較為明晰的產業發展定位。開發區在實際操作中，具體是哪些企業入駐園區，在選擇上仍會有一定的彈性空間。

開發區建設初期，往往在項目的招商引資上會下很大的功夫，入駐企業的選擇是一個關鍵，也是一個難題。一方面，開發區要考慮企業是否符合產業發展導向、是否符合環境保護要求等，另一方面，也要綜合衡量企業帶來的經濟和社會效益等。在市場經濟的背景下，應在嚴格控制、積極引導的前提下，留足一定的彈性空間。開發區的產業選擇也應創新思路，可借鑒自貿區的“負面清單”制度，探索試點產業“負面清單”管理，即設立發展“底線”，明確哪些項目是堅決不能進入園區的。對于未列入“清單”的項目，則均可在園區“生根發芽、茁壯成長”。而對于開發區的已建成區域，要把企業的現實需求與產業發展導向更好得結合起來，加快形成產業集群和產業鏈。

當然，開發區建設過程中還必須設立“生態底線”，充分考慮開發區的發展對未來城市空間可能帶來的空間結構上的變化。同時要嚴格控制園區周邊的隔離綠帶，確保整個區域的生態安全。

4 結語

開發區在我國的工業化、城鎮化進程中發揮著重要作用。當前，我們正面臨城市和產業雙重轉型的發展形勢，開發區在不斷提升整體硬件環境的同時，需要更加注重園區軟環境建設和“以人為本”，更加注重質量和內涵式發展，通過轉型升級，實現創新發展。金橋開發區的開發建設，為我們提供了開發區可持續發展的一個范例，在開發區的規劃、建設、管理、運作等方面都將有所裨益。

(感謝上海金橋(集團)有限公司計劃發展部總經理陳建勛、土地部總經理吳明明和土地部孫文清在開發區相關資料收集、整理過程中給予的幫助。)

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