基于國際經驗借鑒的上海市總體層面公共開放空間規劃探索

燕 雁

1 概述

1.1 研究背景和研究目的

隨著上海市總體生活水平的提高，市民對室外休閑游憩活動有了更多需求，這一改變對城市公共開放空間的數量和品質提出了更高的要求。同時，上海的城市管理者對于上海城市建設與發展的理念也在逐步變化。上海市政府在《關于上海新一輪城市總體規劃編制的指導意見》中也提到，要注重城市空間品質的塑造和完善，中心城應注重城市空間品質的延續和提升[1]，城市規劃主管部門也提出上海新一輪城市總體規劃編制“四個轉變”的規劃理念。其中，在發展模式上，將實現由外延式發展向內生式發展的轉變[2]。

從上述轉變中可以看到，城市公共開放空間是上海作為未來世界級城市群的核心區域，提升空間品質、增強城市魅力和吸引力、增強城市軟實力的重要載體[1]；提升城市公共開放空間的服務品質，對提升市民幸福感、提高城市總體實力都有著舉足輕重的作用。但是目前上海市中心城人口密度偏高，根據六普數據測算，現狀人口密度為每平方公里1.7萬人，空間承載壓力大。如何在有限的用地空間內滿足市民日益高漲的對公共開放空間的需求成為一大難題。

對照國際經驗，為了滿足城市對于公共開放空間的需求，紐約、倫敦、巴黎、新加坡、邁阿密等多個城市針對總體層面的公共開放空間都進行了相關規劃研究和實踐探索，使城市空間品質得到有效的提升。上海市總體層面的公共開放空間規劃尚屬于起步階段，本文希望通過對上述城市的規劃案例進行剖析和總結，來為上海市總體層面的公共開放空間規劃提供經驗借鑒。

表1 上海涉及到公共開放空間的相關規劃

1.2 相關概念解析

（1）城市公共開放空間

城市公共開放空間是公共空間和開放空間的交集，是城市中既為公眾開放又有一定開敞性的空間。從用地權屬上來看，包括獨立占地和非獨立占地兩類，獨立占地公共開放空間指具有獨立的土地權屬的公共空間，非獨立占地公共空間指設在用地單位內部，通過建筑退線等規劃控制而實現的公共空間。從表現形式上來看，主要包括城市的街道、廣場、公園與綠地等[3]。

（2）總體層面的公共開放空間規劃

通過控制性詳細規劃的引導和修建性詳細規劃的落實，上海市小范圍、微觀層面的公共開放空間的規劃和建設已經較為成熟，但是在總體層面的公共開放空間規劃較為薄弱。國際上紐約、倫敦、巴黎、新加坡、邁阿密等多個城市針對總體層面的公共開放空間都進行了相關規劃研究。其規劃對象主要為城市一定范圍內的獨立和非獨立的公共開放空間，主要包括4類規劃。

一類是在全市戰略規劃中的公共開放空間章節。其規劃重點是對公共開放空間進行全市性的總體布局，并對空間環境品質提出了原則性的指導。全市戰略規劃中設置了公共開放空間章節的有《大巴黎空間發展規劃》中的第三章“城市保護與增加空間”的第四節“城市綠地與休閑空間”、《紐約城市規劃2030》中的“公共開放空間（Open Space）”章節。

第二類是公共開放空間專項規劃。這類專項規劃在總規的基礎上更加深入和完整地提出各類各區用地的公共空間開發原則和策略，例如《紐約規劃：公園與公共空間》、邁阿密的《開放空間系統規劃（Parks and Open Spaces Master Plan）》等。

第三類是旨在提高各公共開放空間聯系度，提高其可達性的專項規劃，如巴黎的《綠色戰略報告》（1991年），新加坡的《公園連接系統規劃》等。這類規劃通過全市性的步行、自行車和生態網絡的建設，連接各公共空間節點，提高公共開放空間的可達性。

第四類是旨在提高公共開放空間人性化品質的各類專項規劃，這類規劃一般針對具體問題制定提高某類型公共開放空間人性化品質的規劃。如巴黎的“共享空間規劃”，對城市街坊進行機動車行車速度分區，對每一類型的街坊提出相應的提升公共空間品質的要求；紐約的“完整街道”項目，頒布街道設計手冊導則，針對各類街道提出相應的提升公共空間品質的要求與對策等。

本文所涉及的總體層面的公共開放空間規劃即為上述4類規劃。

2 上海公共開放空間規劃梳理及存在的問題

經梳理，上海市規劃編制體系中與公共開放空間相關的內容主要包括以下3個方面。一是總體規劃中與環境景觀相關的章節和與綠地系統和生態相關的專項研究；二是全市或某一行政區范圍的專項規劃，包括生態、綠地、景觀系統的專項規劃；三是在控制性詳細規劃中重點片區的附加圖則。其中第一、二類為全市總體層面的規劃，第三類為針對較小范圍、特定地區的規劃（表1）。從梳理中可以看到，通過控制性詳細規劃的引導，上海在小范圍、特定地區對公共開放空間的規劃引導較為成熟，但是全市總體層面的引導較為薄弱。具體表現為在總體層面對公共開放空間體系研究不足；對其布局缺乏總體引導；對其網絡連接系統缺乏研究；對其品質與人性化服務研究不足。

（1）總體層面對公共開放空間體系研究不足

總體層面對附屬性、非獨立占地公共開發空間的布局與設計研究不足。公共開放空間既包括獨立占地公共開放空間，也包括設在用地單位內部，通過建筑退線等規劃控制而實現的非獨立占地公共空間。上海對綠地、生態等專題進行了全市層面的系統規劃，這類規劃所涉及的公共開放空間多為前者，對附屬性的、非獨立占地公共開放空間的布局與設計研究不足。

（2）全市范圍公共開放空間的布局缺乏總體引導

現有規劃體系對現狀用地和非重點地區缺乏引導。公共開放空間在詳規層面通過控規中的附加圖則得到了非常有效的引導和控制，但控規的影響范圍僅限于局部地塊，在全市范圍缺乏總體引導。全市的重點地區在做控規時會制定城市設計方案，依據方案編制附加圖則并提出城市設計引導，從而對本地區的建筑形態、公共空間、道路交通等進行引導和控制。但一方面全市的重點地區有限，其他不需要編制附加圖則的地區其公共開放空間缺乏引導；另一方面，控規僅對規劃用地有控制和引導作用，而中心城有大面積的在待建和現狀保留用地，其公共開放空間的規劃和引導也缺乏指導。

（3）對公共開放空間的網絡連接系統缺乏研究

在上海綠地系統規劃中，對各級公園、綠地進行了布局。公園、綠地是公共開放空間的重要組成部分，但各級公園綠地是否可達、聯系通廊怎樣進行規劃設計等問題還缺乏研究。

（4）對公共開放空間的品質與人性化服務研究不足

綠地是公共開放空間的重要組成部分，上海的綠地系統規劃從全市的戰略層面到各區的實施層面都進行了完善的規劃與研究，但是其研究重點多為對綠地的總量與布局，對市民日常使用的公共開放空間的品質與人性化服務研究不足，公共開放空間的環境品質、人性化服務水平缺乏全面的引導和控制。

3 國際經驗借鑒

3.1 在全市層面對公共開放空間進行總體布局， 保證其均好性

《大巴黎空間發展規劃》（SDRIF），規劃范圍為巴黎大區，屬于區域規劃。在綠地與休閑空間章節中對小微綠地提出規劃指引，其中指出中心城小于5hm2，中心城外小于15hm2不在地圖明確顯示的綠地和活動區域的范圍必須在發展政策中加以引導[4]。從而規定了小微綠地的布局與建設標準，保證公園綠地的均好性。

《紐約城市規劃2030》 （PlanNYC： A Greener，Greater New York），屬于城市戰略規劃，公共開放空間（Open Space）為其中一個重要章節。其中提出了10min步行圈行動，規劃至2030年，讓99%的紐約人步行0.5英里，85%的市民步行0.25英里，就能到達一個公園或娛樂場地[5]（圖1）。并在規劃中詳細描述了為達成這一目標而進行的具體策略，其中包括為學校興建戶外運動設施；開放全市校園作為公共娛樂場地；通過用地置換新增公共開放空間；通過增加照明延長現有場地的使用時間等。

3.2 編制了全市層面的公共開放空間專項規劃

邁阿密的《開放空間系統規劃（Parks and Open Spaces Master Plan）》，是邁阿密為了完成總體規劃中提出的公共開放空間的目標框架而編制的專項規劃，提出“開放空間規劃不僅僅是規劃建設傳統意義的公園、廣場等，更是將公共空間作為系統，通過建立線形的公共空間，使其成為連續的系統”[6]。在這一專項規劃中，對全市的公共開放空間進行了細致的梳理，對不能達到總規目標的地段提出了詳細的實施策略，并針對濱水地區、鄰里地區和交通樞紐地區這3大類別提出設計指導（圖2）。

圖1 《紐約城市規劃2030》中2030年的公園可達性示意圖資料來源：紐約城市規劃2012—2030。

圖2 邁阿密規劃策略圖

實施策略：提出了針對如何提高公共開放空間總量和服務效率的多條實施策略，其中包括：提高均好性和可達性 ；維護、提升現有公園和娛樂設施 ；在不拓展用地的情況下增加開放空間，具體方法如利用現有備用地開發開放空間、共享校園資源、開發公共建筑和公共住房等資源的潛力；在服務不足的地方，建設新的開放空間 ；提高線形聯系；提高社區參與等。

設計指導：該規劃對于邁阿密下屬的分區進行了公共空間設計指導，分別為濱水地區（Downtown）、鄰里地區（ Wynwood/Edgewater）和交通樞紐地區（Flagami）。規劃針對每一類型公共開放空間提出了相應的規劃策略，并且編制了規劃引導圖。規劃引導圖中詳細布局了每個規劃新增公共空間節點、需要新增迷你公共空間的片區和規劃新增公共空間通廊的位置，并對需要重點設計的街道、河道等進行標注。

圖4 倫敦展覽路-改造前資料來源：2012-02-11， 羊城晚報（廣州）http://news.163.com/12/0211/14/7Q07344V00014AED.html。

圖5 倫敦展覽路-改造后資料來源：2012-02-11， 羊城晚報（廣州）http://news.163.com/12/0211/14/7Q07344V00014AED.html。

3.3 在全市層面對公共開放空間進行網絡規劃， 提高其可達性

《公園連接系統規劃》是新加坡全市層面的針對公園連接網絡的專項規劃。公園連接系統連接著人口密集區、主要公園、自然保護區、名勝古跡及其他自然開敞空間，使公眾能夠通過無間斷的綠色網絡探索全島，現已建成200km，近5倍于新加坡國土的長度[7]。由于新加坡高密度的建成環境，需要兼顧公眾密集的休閑使用和野生動物的棲息生存，其最具特色之處在于通過優化利用排水道緩沖區進行綠道網絡的規劃。這一做法一方面可節約土地，使額外的土地征用降至最低；另一方面由于這一系統連接著自然保護區、大公園和海濱地，可最大限度地發揮生態效益。

在管理上，通過部門協作來保證綠道的暢通性。由于河流并未全部連通，因此需要通過道路保留區（行車道旁的空間）、海灘保留區和城市輕軌（大眾捷運系統的高架橋）下的待開發用地來相互聯系，形成遍及全島的綠道網絡。為確保連通性，政府成立了專門的工作小組，其成員來自土地管理和實施的各個部門，如陸路交通管理局、交通警察局、建屋發展局、鎮政府、市區重建局、土地管理局等，相互合作制定所轄范圍的綠道發展原則。花園城市行動委員會負責協調矛盾，由其執行部門國家公園局直接負責綠道系統的發展和維護。

3.4 針對全市不同片區制定相應的公共開放空間人性化要求

巴黎在“共享空間”項目中對全市街坊進行速度分區，街坊被分為：完全步行區、共享空間區（機動車車速低于20英里/h）、和普通街道（圖3）。共享空間區街道的車速將低于20英里/h，路面將進行改造使其更適宜步行。規劃將使37%的巴黎街道的限速低于20英里/h，從而使街道更受行人和自行車用戶的歡迎，并增加了交通的安全性[8]。

傳統的城市街道采用明確的“人車分行”體系，共享空間（shared space）消除了車行道和人行道之間的高差，只以有細微差異的鋪地來區別，又撤掉了欄桿、斑馬線，行人原則上可以在任何時間、地點橫穿街道。它利用了最基本的心理學原理，即在沒有任何限制和保護措施的情況下，司機和行人反而會提高警惕，減低速度、從而避免事故的發生[9]。如英國的倫敦展覽路長約半英里串聯海德公園、阿爾伯特皇家音樂廳、自然歷史博物館、科學博物館、維多利亞與艾伯特博物館等多個旅游景點，雙車道令這條昔日的文化大動脈幾乎成了一個“臟、亂、差”的停車場。自2003年起，當地政府便開始實踐“共享空間”方案，將馬路與人行道融為一體，從而成功地降低了行人事故數量，提高了街道的旅游與公共服務功能（圖4，圖5）。

3.5 案例小結

涉及公共開放空間的相關規劃有：城市戰略規劃中有關公共開放空間的特定章節、全市范圍的公共開放空間專項規劃、旨在提高公共開放空間聯通廊道的專項規劃和致力于提高公共開放空間人性化品質的各類專項規劃。

（1）城市戰略規劃中公共開放空間是一個重要章節，它提出了全市公共開放空間的規劃目標，并就如何達成目標提出了相應的實施策略。相對于對公共開放空間總量的控制，這一目標的重點更多地被放在布局的均好性與可達性上；實施策略的重點往往不是新增公共開放空間的總用地面積，而是通過資源共享、土地置換和設施改造等手段在用地資源緊張的情況下提升城市品質。這種規劃手段的意義在于一方面通過布局的均好性保證了城市規劃的公平正義，使每個市民都能享受到城市服務；另一方面，通過小面積、多數量的公共開放空間的開發，最大限度地集約節約使用城市有限的用地資源，同時也提高了土地的使用效率。

（2）全市范圍的公共開放空間專項規劃是針對城市戰略規劃中規劃目標的落實而編制的專項規劃。規劃通過現狀調查摸排城市公共開放空間的盲點；通過布局規劃新增的公共開放空間掃除盲點；并針對不同情況提出掃除盲點的實施策略。這類規劃是對城市公共空間的一個系統梳理，是目標與實施間的橋梁，使全市的公共開放空間建設能有序、有針對性的進行推進。

（3）公共開放空間網絡的規劃大大提高了各點狀公共開放空間的可達性。一方面吸引更多市民使用點狀的公共開放空間，另一方面可以暫時緩解缺乏公園綠地或廣場地區的市民對于人性化的步行環境的需求。

（4）提高城市公共空間品質的規劃手段多種多樣。由于道路是市民使用最頻繁、分布最為廣泛的一種公共開放空間，所以多以提升道路的人性化服務水平作為重要途徑。其宗旨是平衡人、自行車和小汽車的關系，更適宜應用在市中心舊城、旅游區等通過性交通較少的區域。通過提升公共開放空間的品質，一是可以提高街坊的安全性；二是可以提高周邊地塊的價值，三是可以提高城市，特別是舊城區的城市魅力。

4 對上海的啟示

上海需要在總體層面加強公共開放空間規劃的研究，并在規劃編制中注意以下幾點：

（1）對上海的公共開放空間進行總體布局時應制定正確可行的規劃目標

上海中心城用地緊張，大面積新增公共開放空間可能性小，在實際操作中應將規劃的重點由增加公共綠地的總量轉向提高公共開放空間的均好性和可達性上，對附屬綠地、廣場等非獨立用地的公共開放空間進行充分的利用。

上海市人口密集、土地混合使用程度高，可以通過步行圈政策的制定和對小微、附屬綠地規劃與建設機制的保障來保證綠地的均好性和可達性。在步行圈建設中可以借鑒美國的“10min步行圈”指標，結合上海市小微綠地的實際分布，研究適宜上海現狀特點的步行圈范圍，將其列入相關規劃的指標體系，以指導其實施。在制定指標的同時，需要對小微綠地提出保障機制。小微綠地指的是占地面積小或是沒有獨立用地的附屬綠地，市民使用率高，但在總體層面不落圖，所以在總體層面的規劃中對其提出保障機制尤為重要。附屬公共空間的關鍵不是建設而是開放，所以應推出一定的策略推動附屬公共空間向市民開放。新建地區可在附加圖則中提出規劃要求，建成區則需要一定的鼓勵和政策支持。

（2）通過公共開放空間的專項規劃對總體目標進行落實時應提出可操作的實施策略

對城市公共開放空間進行充分挖潛，是實現公共開放空間總體目標的重要方法。可通過工業用地的轉型、公共服務設施的共享、教育設施的共享、延長室外場地的使用時間和將體育和綠地功能相結合來達到規劃目標。

上海中心城有大量的工業用地亟待轉型，在轉型過程中可對其提出公共開放空間的建設要求，如世博會與徐匯濱江地區是已完成轉型的成功案例，世博會A片區在控制性詳細規劃中對城市的公共空間通過附加圖則進行控制，希望能建成城市綠谷。在中心城范圍內閔行區、寶山區、楊浦區、普陀區、閘北區等還有大量的工業用地，在工業用地的成片轉型中可對公共開放空間提出規劃建設要求，從而引導人性化設施的先行建設。上海的文化體育設施配套在全國范圍內較為成熟，特別是社區級的文體設施經過多年的建設，分布廣、數量多，最為接近百姓的生活，可以開放其室外空間成為公共開放空間，進行設施和空間的共享，在提高設施人氣的同時增加公共開放空間。上海的教育資源豐富，高校資源尤其豐富，考慮到未成年人的安全問題，建議在假期開放中學，在平時開放高校的校園作為公共娛樂場地。可以通過增加照明延長現有場地的使用時間，從而使廣場邊、天橋下的籃球場地的使用時間由晚6點延長至晚10點。也可以通過建設體育公園，將體育功能與綠地功能相結合，把運動變成一種樂趣、一種享受。

（3）應重視公共開放空間之間的聯通網絡規劃

上海城市內部水網密集，濱河線性公共開放空間的開發潛力巨大，可將其作為聯系網絡，聯通公共開放空間的多個節點，充分發揮其游憩、生態功能；上海風貌街道眾多，也可選擇數條公共活動較為密集、串聯了幾個主要公共活動節點的道路，與河網一同形成公共空間的聯通網絡（圖6，圖7）。

圖6 淀浦河岸的工業和倉儲用地現狀照片

圖7 改造后的徐匯濱江

上海濱河的線性開放空間不延續很多是由于歷史上眾多的工業企業為了便于生產和運輸，沿濱河而建造成的。隨著產業結構的升級，這一現象將會逐漸改變。黃浦江兩岸正在經歷這一轉型的過程。以徐匯濱江為例，改造前沿岸分布有多個工業企業，如上海水泥廠、上飛老機庫和散貨碼頭等，這些工業企業改造后成為了具有濃厚工業遺產特色的公共開放空間。除了黃浦江、蘇州河外，上海密布的河網將為公共開放空間之間的聯通網絡規劃提供很好的條件；而隨著產業結構的升級，上海市，特別是中心城的濱河工業用地將會被逐漸置換，為濱河線性開放空間的打通提供條件。

（4）可針對公共開放空間環境品質的提高編制專項規劃

圖8 南蘇州路現狀照片

圖9 通過鋪裝限制車速的案例

上海的風貌區、旅游區有著深厚的歷史積淀，但迫于交通壓力，步行空間被極度壓縮，街道和街區的步行環境品質亟需提升。上海可借鑒倫敦經驗，對街坊進行速度分區，風貌區和旅游區的部分街坊可規劃為低速街坊，從而平衡人車關系，提高步行環境品質（圖8，圖9）。

以上海蘇州河南岸的南蘇州路為例，現狀有大量的由倉儲、工業建筑改建的文化、商業設施，還較為集中的分布有大量傳統里弄住宅。現狀由于道路紅線寬度較窄，道路斷面大部分為機動車道，步行空間狹小，使得蘇河南岸的景觀和人文資源不能得到很好的利用。鑒于南蘇州路作為城市支路，機動車交通量不大，位于城市中心可達性強，建議將其納入城市道路速度分區的慢速路區域，通過地面鋪裝的變化引導駕駛者降低車速（圖9）。這一做法將在不影響機動車交通的同時提高步行體驗、增加街區活力。

5 結語

隨著上海發展思路的轉變和人民對生活品質要求的提高，我們的規劃種類與規劃方法需要跟上時代的步伐。總體層面公共開放空間的規劃將引領這一改變，在規劃中更注重把城市做美做好，更關注人的需求和體驗，從而提升市民生活品質，增加城市魅力。

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