新型城鎮化視角下對小城鎮規劃編制的思考——以江蘇省徐州市為例

張可遠 張金翠

新型城鎮化要實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變；促進工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調；以人為核心，讓廣大人民共同分享城鎮化的成果；走可持續發展之路，提高生態文明水平；以城市群作為主體形態，科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。新型城鎮化總體要求為小城鎮的發展規劃指明了方向，也帶來了挑戰。

城鎮化是鄉村人口向城市人口轉變的過程，小城鎮是城鎮化的主力軍，農業現代化及城鎮化發展的載體；小城鎮建設能使其承擔城市的部分功能，轉移部分人口，改善環境，有效平衡城鄉利益[1]。小城鎮是連接城市與農村的重要紐帶，是實現城鄉統籌發展的關鍵鑰匙，其重要性不容忽視。然而，目前小城鎮規劃過程中出現的簡單套用大中城市的規劃編制方法，針對性不強；重鎮區規劃，輕鎮域規劃，忽視城鄉統籌及城鎮地域特色，千鎮一面等問題[2]的出現加大了城鎮規劃建設的難度，同時也引起了人們對小城鎮規劃編制工作的關注。

1 新型城鎮化背景下的小城鎮規劃

圖1 2013年徐州市創建中心鎮分布圖

新型城鎮化是集約、智能、綠色、低碳的統一體，通過新型城鎮化，最終能形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，進一步推進城鎮生態文明建設。新型城鎮化背景下開展小城鎮規劃編制是順應社會發展，走“資源節約、環境友好”可持續發展道路的有效途徑。新型城鎮化注重科學規劃，力求用最少的資源、最小的環境影響，促進城鎮規模、經濟實力、基礎設施、生態環境等各方面協調合理發展，打造宜居、興業、綠色的新型城鎮。

徐州市積極探索新型城鎮體系，構建“1530”新型城鎮體系，即形成一個以徐州現代化特大型區域中心城市為龍頭，5個中等城市為骨干，30個中心鎮和小城鎮為基礎的城鎮體系（圖1）。徐州市選取各縣（市、區）域內發展相對穩定，經濟實力較強，存在發展為地區增長極潛力的城鎮為中心鎮，根據產業發展特色及區域地位，分為重點中心鎮和特色小城鎮，并組織編制中心鎮規劃。在把握城鎮發展客觀規律基礎上，發揮“規劃”的政策引導作用和政府的宏觀調控作用，給中心鎮以發展政策上的傾斜。

2013年以來，徐州市各縣區遵循“協調推進城市化，促進城鄉發展一體化”的基本理念，以“美好城鄉建設行動和重點中心鎮、節點鎮培育計劃”為契機，加強全市各鎮尤其是重點中心鎮、特色鎮的規劃建設，推進中心鎮提檔升級，加快培養小城市，力爭到2015年完成城鎮總體規劃、控制性詳細規劃全覆蓋。

2 小城鎮規劃編制重難點概述

由于歷史原因，基礎數據不對稱（表現為數據缺失與數據更新慢兩方面）；與上位規劃銜接困難（各年度規劃、各專項規劃對城鎮提出的定位及策略不一致等問題）；利益主體意見多樣（規劃綜合性強，涉及政府、社會公眾等多方利益主體）等制約著小城鎮規劃編制。準確的規劃定位、合理的人口規模、如何處理好交通及產業發展與小城鎮之間的關系成為規劃編制的重點與難點。

2.1 規劃定位與城鎮建設

作為指導城鎮發展的綱領性結論，準確的規劃定位是城鎮發展的靈魂。規劃定位在充分認識小城鎮的基礎上，提煉出城鎮經濟產業、人文教育、傳統文化等方面的特色。規劃定位也是一個動態的過程，一方面，各城鎮在規劃定位的指導下發展，突出城鎮特色；另一方面，隨著城鎮發展變化，需要開展規劃修編工作，適時、適度地調整規劃定位，與城鎮現狀及發展趨勢相吻合。然而，由于對小城鎮調研不夠深入或與地方政府溝通欠缺等原因，目前，小城鎮規劃定位及發展戰略以延續上位規劃或依賴現狀為主。另外，由于組織和編制單位不同及規劃時限的差異性，城鎮相關專項規劃如區域交通規劃、產業布局規劃、旅游發展規劃等關于城鎮功能定位、發展策略等內容存在差異。小城鎮規劃定位不準確或定位過多、無重點等現象，影響小城鎮規劃編制及實施效果。

豐縣粱寨鎮總體規劃在編制初期將其定位為“豐縣重點中心鎮、邊貿重鎮、工業強鎮、農業旅游業特色鎮”，并提出“發展特色農業、實現工業振興、打造邊貿重鎮、創建旅游名鎮、革新鎮區形象”等城鎮發展戰略。邳州市宿羊山鎮規劃在編制初期從不同層面進行研究，將該鎮定位為“邳州市大蒜產業中心、西北部片區教育服務業高地、西北片區公共服務設施高地、周邊區域的商貿流通業中心及鄉村特色宜居微城市”。兩項規劃定位是在充分調研基礎上提出的，全面指出了城鎮特色，但是存在著共同問題，即提出的規劃定位較多，不能突出城鎮發展重點，突顯城鎮特色，需要調整。

2.2 人口規模與城鎮發展

對城鎮人口現狀的剖析、規模預測、人口來源分析等是小城鎮規劃編制的一項重要內容。城鎮人口包括城鎮戶籍人口和常住人口，是城鎮化率的計算指標；目前，小城鎮人口主要包括鎮區人口、鎮域鄉村人口、周邊城鎮人口及外來務工人員。產業發展與人口結構關系密切：充足的人口有利于城鎮的發展，為產業發展提供勞動力服務，增加市場需求；產業發展為人口提供就業崗位、增加居民收入，并有助于完善環境建設。

然而，一方面，由于人口統計口徑不一、數據資料不齊全、缺乏延續性，無法對現有城鎮人口發展進行科學的分析；另一方面，地方政府盲目追求城鎮化，導致規劃編制中人口集聚過快，村莊合并力度大，實施性不強。如在宿羊山鎮、安國鎮、馬陵山鎮等規劃的中期成果中，人口急速增加，且集聚至城鎮，至2020年城鎮化率達80%—90%，為達規劃指標而脫離實際，不僅給規劃編制單位帶來了“湊人數”的難題，也給城鎮的規模和用地布局帶來不良影響。

2.3 過境交通與城鎮布局

小城鎮發展離不開交通骨架的支撐，便捷的交通為城鎮發展提供較好的交通區位優勢，有利于拓展市場、促進資源整合，提高產品的時間和空間效益；并給城鎮居民生活和工作帶來便捷。城鎮隨著交通干道呈線性增長格局，對于城鎮發展來說，節約了道路工程，并實現了道路街區化；然而，過境交通不利于城鎮土地集約，大量的交通量給城鎮發展帶來安全隱患；對于交通本身而言，穿越城鎮影響道路交通通行能力。如何權衡過境交通對城鎮發展帶來的正負效應，展開合理的規劃編制工作是地方政府及規劃編制者要解決的難題。

2.4 產業發展與環境保護

城鎮建設與產業發展在互動中并進：產業發展促進城鎮經濟發展、人口集聚、實現勞動力就近轉移、增加農民收入、提高居民生活質量，是城鎮發展的源動力，合理的產業布局有利于城鎮土地的集約利用及用地結構的優化；城鎮建設為產業發展提供便利的交通條件、完善的基礎設施、優越的投資環境。然而，小城鎮發展中產業基礎薄弱、土地利用不合理、工業發展與生態環境之間的矛盾突出等問題阻礙了小城鎮的現代化進程。

徐州市小城鎮大致可分為工業型，如邳州碾莊鎮、沛縣龍固鎮、銅山利國鎮等；旅游型，如豐縣大沙河鎮、新沂窯灣古鎮等；商貿型，如邳州宿羊山鎮等，各類城鎮發展由不同類型的產業作為支撐。目前，產業發展與城鎮建設的矛盾突出表現在產業發展與環境保護方面：邳州市碾莊鎮以“五金工具和機械制造為核心，板材加工、食品工業、棉紡工業相支撐”的工業發展體系為支撐；沛縣龍固鎮形成了以煤化工、鹽化工、光伏光電3大百億元產業為核心，以編織機械、石墨電極、紡織、塑編產業為支撐的工業支柱體系。較強的工業基礎為城鎮發展提供動力，然而工業的發展必然會對環境造成一定危害。如何處理好產業發展與環境保護、城鎮建設的關系，編制完善的規劃，對引導城鎮健康發展，促進產業發展與城鎮建設的良性互動意義重大。

3 小城鎮規劃編制引導

3.1 明確功能定位, 突出城鎮發展特色

在小城鎮規劃編制過程中，地方政府應明確城鎮發展思路，建立包括城鎮發展歷程、產業調整、各項規劃等在內的城鎮基礎資料數據庫，并積極配合規劃編制單位工作，為其提供全面、準確的數據資料及合理、科學的規劃思路，促進規劃編制的完善。

新型城鎮化強調規劃的科學合理及城鎮和諧發展，以此為原則，徐州中心鎮規劃經過多輪專家論證及與市、縣區、地方政府溝通交流等方式將粱寨鎮定位調整為旅游商貿重鎮，充分利用了淵子湖、狀元碑、程子書院等文化資源及商貿農產品交易市場等優勢；將宿羊山鎮定位為工業商貿重鎮，突出其大蒜加工及流通的產業發展特色。

3.2 界定人口規模, 提高規劃科學性

鄉村居民點的減少是城鎮化發展的必然[3]，但大躍進式的集聚形式及突然增長的人口使鄉村逐漸城市化，原有的鄉村景觀、特色逐漸消失。居民集聚與現代社會經濟的發展相適應的發展規律被忽視。小城鎮規劃中應展開科學的人口預測，充分的環境（城鎮及周邊環境）分析，按照當地發展實際（產業、人口集聚、人口遷移規律等），經多方論證研究，界定合理的人口規模。重視與人口規模配套的公共服務設施的配置（圖2），通過宜居的住區規劃、完善的公服配套、充裕的崗位等為居民創建宜居、便捷的生活、工作環境，提高城鎮吸引力。

圖2 公共服務設施規劃圖-新沂市棋盤

2013年徐州市中心鎮規劃經過多方論證，對馬陵山鎮初步規劃人口進行調整，最終形成至2030年鎮區人口5萬人，鎮域人口8萬人，城鎮化率62.5%的合理規模；宿羊山鎮城鎮化率由規劃初期的90%調整至70%，鎮域人口由11.34萬人調整至10萬人，符合人口增長規律及城鎮發展速度。合理的人口規模為新型城鎮化體系的構建提供了穩定的基礎，也為規劃的科學性、合理性增添了一份力量。

3.3 引導發展方向, 緩解城鎮發展矛盾

小城鎮發展離不開交通骨架的支撐，便捷的交通為城鎮發展提供較好的交通區位優勢，實現城鎮對外聯系，減少運輸時間、貨物保存、損耗及運輸成本，提高產品的時間和空間效益；有利于拓展市場、促進資源整合，并給城鎮居民生活和工作帶來便捷。規劃中應注意交通干道的線性增長格局對土地集約利用的不利因素；避免過境道路對城鎮發展造成的不良影響。

徐州市跨越過境交通發展的城鎮主要包括兩類。一類是沿交通干線發展，道路兩側規模較大的城鎮，如棗泗公路南北向貫通的邳州宿羊山；323省道穿越的新沂草橋鎮，道路兩側以工業和居住為主；徐州外環公路及104國道交叉穿越的銅山區張集鎮。規劃對于已在過境交通兩側呈規模化發展的城鎮采取過境交通改線的方式調整城鎮發展與道路交通的關系，使城鎮規劃與交通規劃做好銜接，交通改線盡量少穿越村莊并綜合考慮城鎮發展需要，為城鎮預留充足的發展空間（圖3）。另一類是城鎮發展與過境交通影響較小，表現為城鎮緊鄰道路發展或有跨過境道路發展的趨勢，對于這一類型城鎮，規劃引導弱化跨交通干線區域的發展，引導城鎮沿交通干線一側發展，合理引導城鎮發展，減小城鎮發展與交通干道的相互影響。沛縣敬安鎮，省道徐豐公路穿越鎮區，鎮區主要集中在豐縣東側，規劃引導城鎮弱化徐豐公路西側發展，強化豐富東側發展（圖4）；豐縣華山鎮，徐豐公路呈東西向穿鎮而過，鎮區主要集中在徐豐公路北側，公路南側有部分居住和工業，但規模較小，規劃引導華山鎮強化北側發展。處理好過境交通與城鎮發展的關系，緩解發展與過境矛盾，有效貫徹了新型城鎮化集約、智能要求，為城鎮發展指引了正確的發展方向及有力發展策略，為城鎮居民創造了安全、便利的生活、工作環境，體現了“以人為本”的原則，在規劃編制中至關重要。

圖3 宿羊山鎮交通改線示意

圖4a） 沛縣敬安鎮鎮區現狀

圖4b） 沛縣敬安鎮鎮區規劃

表1 2013年徐州市重點中心鎮類別

3.4 協調產城關系, 實現區域統籌發展

小城鎮規劃應以新型城鎮化發展為目標，重視產業布局，明確產業發展方向，把握發展特色性，凸顯城鎮個性和內涵，并與周邊城鎮形成合理分工，實現錯位和區域協調發展。規劃應處理好產業與城鎮居住、商貿等用地的空間關系：通過產業集聚發展、增加綠化隔離設施等方式減少產業發展對城鎮發展和居民生活帶來的不良影響；通過合理的交通組織流線縮短職工上班距離，產業集中區布置商貿服務功能，發揮人口、商貿等對產業發展的促進作用，實現產城協調發展。

徐州市重點中心鎮規劃因地制宜對不同類型的城鎮提出產業布局引導，主要分為兩類：①局部集中布置如旅游特色產品、農副產品加工等無污染或污染較小的產業，并通過綠化隔離減少產業對居住、商貿等其他功能的干擾。如港上鎮（圖5a）、柳新鎮（圖5b）、鐵富鎮等在鎮區范圍內集中布置工業，通過綠化景觀廊道與居住區間形成良好隔離，實現生產、生活兩不誤；②對限制或禁止工業發展類的城鎮采用異地發展模式，將工業移至城區或周邊工業集中區，如華山鎮、高流鎮等，在本鎮區不布置工業，全部移至當地工業集中區，實現工業集中、高效發展，有效避免工業發展對城鎮建設的影響。這也是實現區域共建，提高資源的綜合利用率，避免重復建設的重要措施，體現新型城鎮化集約、綠色、低碳目標，促進以工促農、以城帶鄉、工農互惠的城鄉統籌發展格局的形成和完善（表1）。

3.5 構建綠色體系, 推進生態城鎮建設

貫徹低碳、綠色理念，優化城鎮產業結構、實現資源循環利用，加強功能混合、構筑綠色生態廊道，引導城鎮綠色發展是當前小城鎮實現可持續發展的必經之路。徐州市小城鎮規劃遵循“以人為本”原則，以創建綠色、低碳的新型城鎮為目的，重視綠地規劃布局及城鎮品質提升。規劃要求嚴格落實生態綠地的各項控制指標，充分利用城鎮道路綠化、濱水綠化及集中綠地資源，打造綠廊、綠軸，創造宜居的生態環境；因地制宜布置產業，加強城鎮工業集中區建設，構建綠色產業體系，協調產業和城鎮建設的關系，將產業發展對城鎮的環境影響最小化；延續城鎮歷史文脈，保護和弘揚城鎮文化，打造具有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。以期實現環境、產業、文化[4-5]生態化發展的目標。

新沂市馬陵山鎮以“山、城、河”優美的自然與人文環境為特色，以文化、生態和農業旅游為主要內容，打造集農業觀光、養生休閑、生態體驗、民俗和鄉土美食體驗等產品于一體的蘇北特色旅游小城市，規劃中綠地面積占總用地面積的23.89%，鎮區以居住及配套服務功能為主，以旅游業支撐城鎮發展（圖6）。

圖5a） 港上鎮鎮區規劃圖

圖5b） 柳新鎮工業用地規劃圖

圖6 新沂馬陵山鎮綠地景觀系統

窯灣鎮規劃梳理整合豐富的自然水系資源，增加綠色空間，合理解決生態環境保護與土地開發之間的矛盾，將窯灣鎮區打造成生態宜居區域，自然綠水沁入城鎮中。

4 結語

規劃是一門綜合學科，新型城鎮化背景下小城鎮發展模式多樣，徐州市小城鎮規劃編制研究對于其他地區尤其是蘇北地區同類型小城鎮規劃具有較強的借鑒意義。規劃編制者應遵循新型城鎮化構建標準，在充分調查研究的基礎上準確把握城鎮定位，協調好人口增長、村莊布局、交通延伸、產業發展及環境保護問題。選擇正確的發展方向，確定合理的城鎮布局，提高居民主動參與規劃的意識，改善其對城鎮開展的各項規劃形成“紙上畫畫、墻上掛掛”的印象，提高社會對規劃的認可度。秉承以人為本、因地制宜原則創造宜居、美麗新型城鎮，實現城鄉統籌發展，并兼顧各利益主體的利益。

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