荷蘭城鄉規劃體系中的鄉村規劃考察*

張 馳 張京祥 陳眉舞

0 引言

鄉村，是中國傳統文明的根系所在，有著與城市不同的歷史底蘊和物質文化景觀。2008年始，我國《城鄉規劃法》正式替代《城市規劃法》，成為指導城鄉空間規劃的新法律，這也同時昭示了鄉村規劃的再興，長期在規劃領域處于被忽視、被支配地位的鄉村地區日益得到重視。但與城市相比，我國規劃學界對鄉村的認識和理解還較為薄弱，尤其需要深入的田野調查和系統再研究。在此背景下，積極內引外聯，從西方發達國家汲取理論與實踐養分，構成我國鄉村地區研究的重要方面。

荷蘭作為歐洲國家中人多地少、高密度發展的典型國家，和我國國情背景較為相似，但較之我國卻擁有更為優質的鄉村自然環境和農業產業化前景，并在鄉村規劃上具備悠久的傳統和卓越的表現，同時鄉村規劃和城市規劃和諧共生，相得益彰，對于中國和其他發展中國家的鄉村規劃有著豐富的可借鑒之處。但國內現有關于荷蘭規劃介紹的文獻，大多側重于城市—區域，對荷蘭鄉村規劃關注欠缺。既有介紹基本側重從某一方面如鄉村景觀[1]、土地整理[2]來觀察研究荷蘭的鄉村，亦或從歐洲整體的角度涉及荷蘭的鄉村和農業[3]，或只關注于荷蘭鄉村的特定區域如蘭斯塔德綠心[4-5]等，缺乏對荷蘭鄉村規劃歷史演化的整體認知和考察。因此，本文擬結合筆者在荷蘭訪問交流的實際體會和文獻綜述，力圖系統梳理荷蘭城鄉規劃體系中的鄉村規劃脈絡，并從土地整理與開發、空間規劃這兩大層面剖析荷蘭鄉村地區發展規劃的理念流變，以期為中國鄉村地區建設提供可資借鑒的經驗。

表1 荷蘭各級政府在空間規劃體系中的職能分工

1 荷蘭城鄉規劃體系演變過程

1.1 二戰前荷蘭規劃體系

荷蘭鄉村規劃與城市規劃兩者間有著不同起源和關注焦點，在歷史上有交融但也各有使命，涉及空間范圍、規劃內容、實施機制等諸多方面的差異。荷蘭鄉村地區規劃起源于19世紀的農業土地整理，而城市地區規劃則來自于20世紀初荷蘭政府對城市住房問題的關注。由此可見，現代意義的荷蘭鄉村規劃和城市規劃有著不同的起始背景條件。

20世紀初，荷蘭政府為了限制具有不良影響的私人建設項目（undesirable impacts of private building initiatives），在1901年頒布的《住宅法》（Housing Act）中規定：人口在1萬人以上，或者在過去5年中人口增加了20% 及以上的城鎮，必須編制城市發展規劃（urban development plan），這成為荷蘭現代城市規劃的起源[6]。

荷蘭鄉村規劃則源于19世紀的土地整理。土地在19世紀的荷蘭曾是公有財產（communal property），但因為遺產分割或是土地被購買以及因為結婚而帶來的土地合并等原因，造成了后來復雜、破碎的土地權屬[7]。為了解決這一系列問題，荷蘭農業協會（Netherlands Agricultural Committee）在20世紀初前后編制了土地整理法的草案，并提交給荷蘭政府，希望能夠為重新分配土地以及更有效地生產提供政策工具。但這個法案因為對私人產權的干涉，而被很多人認為是不可接受的，直到第一次世界大戰后出現的糧食短缺危機，才推動了《土地整理法》（Land Consolidation Act）于1924年被通過。

在20世紀20年代，荷蘭城市規劃師開始將他們的規劃領域拓展到城市建成區（builtup area）以外的地區，并開始關注到鄉村美麗的自然風光對城市居民的休閑娛樂意義，從而在隨后的一段時期，尋求與實施鄉村規劃的農業工程師合作，以建立覆蓋全國領域的規劃構架。但這樣的合作實質沒有成功，因為城市規劃者關注鄉村的自然保護，注重鄉村的休閑娛樂性功能，而農業工程師關注于土地整理和農業開墾（agricultural reclamation）等農業生產性功能，雙方之間有著極大的不信任和不可調和的矛盾。之后，荷蘭城市地區和鄉村地區的規劃分別沿著各自的路徑相對獨立發展。

1.2 二戰后荷蘭規劃體系

二戰后的1965年，荷蘭頒布了《空間規劃法》（Spatial planning act），確立了全新的荷蘭國土規劃體系：不同層級的政府具有不同的規劃職責，它們在制定發展政策時需要考慮上級政府的空間規劃政策，并承擔相應的責任和義務（表1）。值得注意的是，由荷蘭住房、空間規劃和環境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment ）制定的空間規劃，改變了該國傳統上側重城市的傾向。新版《空間規劃法》規定了省級土地整理項目必須與地區空間規劃相吻合，同時規定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規劃（Landuse Plan）須覆蓋全部鄉村地區，這體現出空間規劃對鄉村地域的全新關注。尤其是2008年荷蘭再一版《空間規劃法》出臺后，土地使用規劃進一步覆蓋了全部城市和鄉村地區。

相較于空間規劃部門（相當于我國住房與城建部門）制定的空間規劃，早在1954年荷蘭農業部門（the Ministry of Agriculture，Nature Management and Fisheries）就已頒布新的土地整理法，更早規范了農業部門對鄉村地區規劃的手段和方式。在1965年《空間規劃法》頒布后，土地使用規劃覆蓋了鄉村地區，鄉村地區每一塊土地的利用方式必須符合土地使用規劃的規定。因此，盡管1954年荷蘭《土地整理法》缺少相應的條款來協調和空間規劃的關系，但1965年后鄉村土地整理在實際操作中已經開始遵循土地使用規劃確立的原則。在1985年新的《土地開發法》（land development act）代替了原來的《土地整理法》后，荷蘭進一步從法律上明確了土地開發計劃必須與土地使用規劃相符[10]。二戰后荷蘭城鄉規劃體系日趨完善，特別是1985年新的《土地開發法》所確立的全新原則和范式更為成熟。后文將分為兩大部分，重點介紹土地整理與土地開發在荷蘭鄉村的實踐，以及城鄉一體理念不斷融合后的空間規劃對荷蘭鄉村地區的促進作用。

2 荷蘭鄉村地區的土地整理與土地開發實踐

2.1 鄉村地區在荷蘭的定義

在具體介紹荷蘭鄉村地區規劃實踐前，有必要明確“鄉村地區”在荷蘭的定義。這是因為，與歐洲其他國家相比，荷蘭可以被認為是一個人口高度密集且高度城市化（表2）的地區，以至于有部分學者[11]認為，按經濟合作與發展組織（OECD）1994年報告中的劃分標準，荷蘭幾乎沒有顯著的鄉村地區。而在最新的《2007—2013荷蘭國家鄉村發展戰略》（Netherlands’ Rural Development Strategy 2007—2013）[12]中，鄉村地區則被定義為最多有30 000居民的包括村莊（villages）和小鎮（small twons）的非城市區域（non-urban area）（圖1）。這一定義更為符合荷蘭國情和鄉村聚落實際狀態。

從規劃實踐看，在荷蘭的空間規劃體系中，鄉村地區都被涵蓋于各個自治市中，自治市的建成區以外的區域都被認為是鄉村區域，并會受到自治市的土地使用規劃的約束[10,13]。

2.2 從土地整理向土地開發的政策演變

20世紀以來，荷蘭鄉村地區的規劃主要是以“土地整理”和“土地開發”兩種具體形式開展。土地整理，是指通過交換農戶間土地、減少碎片化農田、修建道路、優化土壤和水質，以創造更好的農業生產條件、提升農業生產效率，是一種結構性的農業優化措施。土地開發，除了關注農業生產功能以外，還注重自然保護、景觀發展、戶外娛樂等功能，是一種綜合性的鄉村發展手段。

縱觀荷蘭在20世紀逐漸從土地整理向土地開發演變的過程，筆者認為重點體現出3個階段性特征：（1）1924年到二戰開始，這一時期荷蘭在鄉村規劃中的政策主要以土地整理為手段，通過重新分配土地，農業技術的運用，鄉村基礎設施的建設來提高農業生產效率；（2）二戰結束到1985年，在戰后初期，土地整理作為鄉村區域戰后重建中政府農業政策的基石，起到了提高農業生產效率的作用，同時也開始向多種土地利用方式過渡；（3）1985年至今，隨著對環境和自然保護的關注，農業生產不再作為鄉村規劃的主要目的，非農化的多種土地利用方式得到重視，從以土地整理為主的規劃方式轉變為以土地開發為主的規劃方式（表3）。

表2 荷蘭典型年份的城市化率（1950—2010）

2.3 鄉村規劃的執行機構及土地開發過程

20世紀以來荷蘭執行具體土地整理項目和土地開發項目的機構雖然有所變化，但總體來說其核心部門，在國家政府層面，是中央土地開發委員會（Central Land Development Committee；1985年 前 名 為Central Land Consolidation Committee）；在 地 方 層 面，是 各 地方的鄉村土地開發委員會（Rural Land development Committee）以及3個專業的政府服務機構，分別為鄉村地區土地資源和水資源管理部（The Government Service for Land and Water Use-DLG）、地籍管理部（The Cadastral Service-Kadaster）和農業土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management-BBL）。它們的具體職能和人員構成如表4所示。

荷蘭鄉村地區土地整理和土地開發的實施機制也在逐步作出調整和完善。以1985年《土地開發法》為主要依據并不斷修正沿用至今的荷蘭鄉村土地開發過程，原則如下：首先，如果要在一個地區實行土地整理或是土地開發，必須先由當地的組織或個人提出土地整理或開發的申請，在中央土地開發委員會（Central Land Development Committee）認可該項目具有價值后，省級政府會檢查該項目是否與省域空間結構規劃（Regional structure plan）一致。通過評估后，項目將會被列入省級政府的可能執行項目清單中。在省政府決定執行該項目后，當地的鄉村土地開發委員會被委任負責該項目，當地鄉村開發委員會的成員會吸收各種利益集團的代表。其后，省政府會給出當地土地開發的指導性意見，當地鄉村土地開發委員會制作規劃草案并付諸公眾評議。在基于公眾的意見

圖1 荷蘭城市和鄉村分布示意圖

注：圖中橙色為城市地區，白色為鄉村地區。資料來源：參考文獻[12]。修改之后，委員會會最終確定規劃。在省級政府批準通過之后，土地開發項目方可正式得到實施（如果是土地整理項目，還需要通過當地土地所有者的投票）。

2.4 鄉村土地整理與土地開發的典型案例

羊角村（Giethoorn）隸屬于上艾瑟爾省（Overijssel）的斯滕韋克蘭（Steenwijkerland）自治市，距阿姆斯特丹約120km，是位于荷蘭東北部的著名歷史村莊（圖2）。18世紀挖煤工人在這里挖出許多“羊角”，故得名羊角村。也因為早年的挖掘工作，使得這里形成了大小不一的水道及湖泊，畜牧業成為當地主要的農業活動。但農業用地遠離農舍，又被大小不一的水道及湖泊阻隔，農民只有通過坐船才能到達他們的農地，進行農業生產活動非常不方便，因此這成了當地發起土地開發項目的主要原因。而20世紀50年代后因為村莊美麗的自然風光，促使其成功轉型為荷蘭著名旅游景點，自然景觀保護和旅游休閑業的價值進一步得到顯現。

總的來看，羊角村土地開發規劃是農業、自

然景觀保護、旅游休閑等利益平衡后產生的結果，由于規劃理念與方法得當，使其成為荷蘭鄉村地區規劃的經典案例（圖3）。1969年，羊角村各利益主體即開始籌備相關事項，1974年當地的土地開發委員會正式組建，在61%的農民和農業土地所有者同意由土地開發委員會制定的土地開發規劃后，土地開發規劃在1979年正式實施。該規劃覆蓋約5 000hm2的土地，其中2 600hm2集中用作農業生產用地，2 400hm2用作自然保護用地。自然保護用地中900hm2是農戶土地，250hm2作為開放水域。幾條特定水道可用于旅游休閑，其他水道則對旅游關閉，以保護當地的生態。

表3 荷蘭土地整理法和土地開發法分時期發展演變

表4 荷蘭土地開發項目的相關機構與職能

在具體規劃措施上有以下兩方面構成重要推動力：一方面，規劃提升當地基礎設施，通過新建道路和拓寬已有道路，改善當地各片區可達性；通過新建5個抽水站，降低農業區域的地下水位，使得農戶可以種植更多的牧草、放養更多的奶牛，下墊面條件的改善使得重型機器可以被用于當地土地提高生產效率。另一方面，是對當地農場布局的調整，使得農場土地更為規整，便于農業生產，農戶能夠更接近于自己的土地。在劃定的自然保護區擁有農地的農戶，在自愿的基礎上被鼓勵與農業土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management）達成協議，獲得因為農業生產受到限制而造成的損失的補償金。整個規劃項目實施的費用，當地土地所有者只需承擔約1/4的費用，大部分的費用是由政府所承擔[20]。該土地開發規劃將農業、生態保護和旅游休閑的用地進行整體分離，農業用地被集中在北部、東部和中部，兩個自然保護區被連通，旅游休閑區被集中限制在幾條水道和兩個重要湖泊和臨近的村落中，使得農業不會被旅游業所影響。

通過土地整理與土地開發，該鄉村地區實現了地域上的分區化和產業上的專門化。農業地區通過土地開發規劃的實施獲得了更為集中的土地和更好的生產條件，自然保護區內農業生產用地被調整減少并被限制在合理的范圍內，旅游休閑業取得了與當地農業發展的協調。因為生態條件的良好維系，羊角村迄今保持著美麗的自然風光（圖4），被譽為“荷蘭威尼斯”、“人間仙境”，現在每年擁有不少于50萬人次的游客量。

3 空間規劃對鄉村地區的促進作用

3.1 國家層面空間規劃政策對鄉村地區的保護

城市和鄉村是非此即彼、轉化共生的關系，正如前文所述，荷蘭城市規劃與鄉村規劃的關系也經歷了由隔離、對立到穿插、融合的歷史轉變。在荷蘭，傳統的側重于城市—區域領域的空間規劃，也已經逐步滲透到鄉村規劃領域中，體現出城鄉統籌一體的積極理念轉向。

荷蘭中央層面的空間規劃政策——全國空間規劃（Planning core decision）對鄉村地區的保護，以不同的形式反映在各時期的全國空間規劃報告中（表5）。不論是20世紀60年代至70年代的“集中式分散”發展戰略，還是80年代中期至90年代的“緊湊城市”策略，以及2000年以后引入的“紅線”、“綠線”控制，都體現了國家空間規劃政策保護鄉村地區可持續發展并防止城市蔓延的目的。

3.2 自治市層面空間規劃政策對鄉村地區的保護

荷蘭自治市層面的空間規劃政策對鄉村地區的保護主要體現在土地使用規劃（Land-use Plan）對農地非農化的剛性管理上。在荷蘭只有自治市制定的土地使用規劃才具有明確的法律效力。土地使用規劃是一種非常具體的物質形態的規劃，它明確了土地的布局，土地利用的功能，并對建筑高度和容積率等進行了規定[9]。土地使用規劃的編制是由自治市政府執行，通過前期調研后，確定不同土地利用方式對當地土地的需求量，以及根據自然條件和社會捐贈土地確定土地的供應量。接著編制好的土地使用規劃需要被公示討論，并根據討論意見修改后提交省政府審批。一旦自治市的土地使用規劃得到省政府批準，該規劃便成為法律文件，規劃覆蓋地區內所進行的任何開發建設必須與規劃中所確定的土地利用功能和相關規定相吻合[24]。

圖2 羊角村在荷蘭東北部的地理位置圖資料來源：筆者自繪。

圖3 羊角村土地開發規劃圖資料來源：參考文獻[20]并翻譯。

圖4 羊角村美麗的自然風光資料來源：筆者攝于2013年。

表5 1960年代后荷蘭國家空間規劃政策對鄉村的保護① 第一次國家空間規劃側重于戰后重建與經濟復蘇，很少涉及鄉村保護的內容，故未列入。

雖然荷蘭在2008年新的《空間規劃法》出臺后，省級和國家政府首次能夠指定一塊地區由他們制定“強加性土地使用規劃”，但在絕大多數情況下，自治市政府制定的土地使用規劃對農地非農化的轉化有著絕對的控制權[24]。即使是一些國家級的項目在涉及農地非農化時，也必須符合自治市政府制定的土地使用規劃[25]。荷蘭從沒有任何農地保護政策以及任何數量指標限制農地轉換，但依靠嚴格的土地使用規劃成功管理了每一塊土地的利用。任何農地非農化都不能違反土地使用規劃。

4 荷蘭鄉村規劃政策的最新動向

從2007 年開始，擴大后的包括荷蘭在內的25國新歐盟實施與執行《2007—2013農村發展政策》。歐盟吸取過去經驗教訓，在新的農村發展政策中推行了3項改革：首先，進行管理體制改革，規定農村地區的所有建設項目都必須以“領導+”（leader+）的方式由地方社會團體聯合機構主持制定規劃；第二，明確農村建設的3項基本目標②歐盟明確的農村建設三項基本目標是指，實施農業結構調整以提高農業的競爭性；加強土地管理以改善環境和改善農村；推進農村地區的經濟多樣性以提高農村地區的生活質量。，各國各地在制定他們的規劃和在申請項目資金時，必須依照3項基本目標；第三，進行財政體制改革，成立“歐洲農業農村基金”，對歐盟農村發展資金的投入、管理和審計實施統一管理。其中作為重點的“領導+”的任務是，推動地方社會團體聯合會主持制定他們所在地區的農村發展總體規劃，按歐盟政策導向設計農村發展項目，并負責實施和管理發展規劃項目[26]。

在此背景下，荷蘭通過鄉村開發計劃（Rural Development Programme），力求最大程度地匹配歐盟鄉村發展政策和實現荷蘭國內鄉村發展政策的協調。政府通過建設“荷蘭鄉村網絡”（Dutch Network for Rural Areas）與歐盟銜接，為各地“領導+”項目提供良好的交流平臺，促進各地方組織間的合作[27]，推動這種自下而上由地方社區驅動的管理模式。目前主流觀點認為，荷蘭鄉村開發計劃集合“鄉村社區”的不同利益方，通過有效的管理運作參與到當地發展規劃的共同制定中，促進了區域交流與區域平衡，并有利于形成新的鄉村地區好的管治（good governance）模式，其成效值得系統評估與推廣。

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