中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化探討——基于對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)狀與需求特征的分析

鄭德福

1 中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展概況

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）是中國目前唯一設(shè)立的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，自2013年9月29日正式于上海掛牌成立。其前身是上海綜合保稅區(qū)，包括外高橋保稅區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)3大部分（圖1）。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，一方面在得益于國家政策的支持，另一方面自身的轉(zhuǎn)型和完善也至關(guān)重要。在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，由于過度注重金融、航運(yùn)、貿(mào)易、會(huì)展等主體功能的商務(wù)設(shè)施發(fā)展，而使得配套服務(wù)設(shè)施的完善容易被忽視。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)過去發(fā)展的20年里，一直以產(chǎn)業(yè)區(qū)的視角培育金融創(chuàng)新、航運(yùn)貿(mào)易及展示交流等功能，而其他配套服務(wù)的完善一直處于被動(dòng)狀態(tài)，至如今，現(xiàn)狀需求缺口大、應(yīng)對(duì)形勢(shì)挑戰(zhàn)難、缺乏品牌服務(wù)商，都制約了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

圖1 上海綜合保稅區(qū)分布圖（中國[上海]自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)前身）

2 當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)配套服務(wù)現(xiàn)狀特征分析

2.1 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部片區(qū)之間的不均衡發(fā)展

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括3大片區(qū)，三者之間的開發(fā)程度和主導(dǎo)功能也各不相同。其中外高橋保稅區(qū)建設(shè)最為成熟，約有20余年，其主導(dǎo)功能是建設(shè)國際貿(mào)易示范區(qū)；而洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場(chǎng)保稅區(qū)的功能則更偏向于國際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)和臨空功能服務(wù)先導(dǎo)區(qū)。后兩者的開發(fā)也更晚，分別從2005年和2009年開始運(yùn)作。因此，三區(qū)的不均衡發(fā)展也使得其內(nèi)部配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)也很不均衡。

2.2 從外在的比較來看， 服務(wù)水平滯后于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力

圖2 2012年利潤總額TOP10開發(fā)區(qū)情況數(shù)據(jù)來源：上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果》。

圖3 2012年投資環(huán)境指數(shù)TOP10開發(fā)區(qū)情況數(shù)據(jù)來源：上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果》。

與上海市其他開發(fā)區(qū)相比較，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是在總體服務(wù)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境上，則較明顯不如其他開發(fā)區(qū)。以發(fā)展最為成熟的外高橋保稅區(qū)為代表，根據(jù)《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果》，外高橋保稅區(qū)的利潤總額和上繳稅收總額在上海市各開發(fā)區(qū)中都處于第1位，但是投資環(huán)境指數(shù)排第9位。一方面受制于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)較為邊緣的城市區(qū)位，另一方面，貿(mào)易服務(wù)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)、比重大，而其他配套服務(wù)相對(duì)滯后于其他開發(fā)區(qū)，如張江高科技園區(qū)（圖2，圖3）。

2.3 從內(nèi)在的評(píng)價(jià)來看, 服務(wù)水平滯后于現(xiàn)狀需求

從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)的調(diào)查和訪談中可見，大部分企業(yè)對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)當(dāng)前配套服務(wù)設(shè)施的滿意度不高。其中配套較不如人意的如交通出行、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、咨詢服務(wù)和餐飲休閑等。企業(yè)配套服務(wù)環(huán)境一定程度上滯后于現(xiàn)狀需求，對(duì)未來的貿(mào)易提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約。

圖4 企業(yè)對(duì)各類服務(wù)的滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖5 工作人群對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)設(shè)施評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

而就業(yè)個(gè)人的滿意度更低于企業(yè)。一方面是由于其前身作為保稅園區(qū)，在發(fā)展過程中“重企業(yè)、輕個(gè)人；重外貿(mào)、輕內(nèi)產(chǎn)”的服務(wù)思路；另一方面是由于區(qū)內(nèi)封關(guān)運(yùn)作，許多配套設(shè)施靠區(qū)外服務(wù)，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系弱，且當(dāng)前區(qū)內(nèi)工作人群的收入并不高，車輛擁有率低，難以通過長距離的異地消費(fèi)來滿足服務(wù)需求（圖4，圖5）。

2.4 當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公共服務(wù)存在的問題

綜合對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的前期分析和調(diào)研，當(dāng)前其公共服務(wù)設(shè)施存的問題主要包括如下8方面：

（1）三區(qū)不同，公共服務(wù)發(fā)展不平衡。三區(qū)發(fā)展水平差異導(dǎo)致公共服務(wù)也存在相應(yīng)的不平衡，各區(qū)在不同發(fā)展階段和業(yè)態(tài)環(huán)境下對(duì)公共服務(wù)的訴求不同，也使得其統(tǒng)一配置和互相聯(lián)動(dòng)方面存在較大的難度。

（2）港城相鄰，卻缺乏緊密互動(dòng)。除外高橋保稅區(qū)啟動(dòng)森蘭外高橋建設(shè)以積極對(duì)接外圍腹地的發(fā)展外，空港與洋山港片區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的聯(lián)動(dòng)還非常欠缺，一方面受制于交通，另一方面與開發(fā)主體及政策方面有關(guān)。

（3）大量就業(yè)，卻沒有積聚人氣。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2013年工作人口約有26萬人，且隨著掛牌后企業(yè)注冊(cè)、商務(wù)往來增多，人口規(guī)模持續(xù)增加；但是由于產(chǎn)業(yè)類型及空間布局的分散，商務(wù)會(huì)務(wù)咨詢等產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)規(guī)模不大，且內(nèi)部交通缺乏針對(duì)公共服務(wù)的有效組織，導(dǎo)致人氣難以有效集聚。

（4）高額貿(mào)易，卻難以提振消費(fèi)。高額的貿(mào)易并沒有帶來高度的外部經(jīng)濟(jì)性，區(qū)域內(nèi)的配套服務(wù)并沒有隨著貿(mào)易額上升而快速發(fā)展，餐飲業(yè)、酒店業(yè)、零售業(yè)及文體娛樂業(yè)等既缺乏設(shè)施，又缺乏設(shè)施的培育環(huán)境。

（5）類型多元，卻重產(chǎn)業(yè)輕生活。在產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，工作人員的生活沒有得到重視。員工們對(duì)現(xiàn)狀配套服務(wù)設(shè)施不滿意，文體娛樂、教育培訓(xùn)、交流休閑等配套設(shè)施都很缺乏，交通設(shè)施不便又制約了其外部獲取的渠道。

圖6a 員工對(duì)餐飲設(shè)施的使用頻率數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖6b 員工對(duì)餐飲設(shè)施的需求類型數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖6c 員工期望餐飲設(shè)施距離與實(shí)際距離對(duì)比數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖7 傳統(tǒng)公建配置結(jié)構(gòu)與本次優(yōu)化思路比較

（6）空間有余，卻無法有效突破。一方面是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)空間寸土寸金，配套服務(wù)實(shí)施投資短期內(nèi)難以回收；另一方面，前期的規(guī)劃帶來的大量倉儲(chǔ)物流空間布局也割裂了服務(wù)配套區(qū)的體系形成，而且由于政策限制，部分空置倉儲(chǔ)難以有效轉(zhuǎn)型為配套服務(wù)設(shè)施。

（7）需求多元化，卻難以有效供給。一方面，隨著業(yè)務(wù)形式、內(nèi)容的多樣化和產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，區(qū)內(nèi)企業(yè)的各類服務(wù)需求也不斷增加，包括對(duì)保稅延展業(yè)務(wù)、貿(mào)易便利化、商務(wù)環(huán)境、文化服務(wù)、休閑設(shè)施服務(wù)等；另一方面，隨著國際化企業(yè)和國內(nèi)高端商貿(mào)企業(yè)的入駐，園區(qū)內(nèi)員工、來往商務(wù)人群及部分市民，對(duì)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量的要求更高。當(dāng)前并沒有具體的針對(duì)性服務(wù)和設(shè)施，各類企業(yè)和人群如果采用一刀切服務(wù)，難以形成有效的供給。

（8）區(qū)位邊緣，卻滯后快速交通。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)處于上海市城市交通的末端，在公共交通上也缺乏有效供給。交通環(huán)境遲遲難以改善，從而導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在配套服務(wù)設(shè)施供給上內(nèi)外交困。

3 基于顯性和隱性的配套服務(wù)設(shè)施需求特征分析

對(duì)配套服務(wù)設(shè)施的需求評(píng)估調(diào)研，一方面注重顯性的政策層面的解讀，另一方面通過對(duì)隱性的各類要素流，包括人流、物流、信息流和資金流的需求分析，尋求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化的啟示。

3.1 顯性配套服務(wù)設(shè)施需求分析

自2011年《上海綜合保稅區(qū)“十二五”經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》到2013年的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，在不同階段對(duì)發(fā)展定位、戰(zhàn)略方針、產(chǎn)業(yè)功能、開放領(lǐng)域、管理辦法及實(shí)施要求等提出明確的要求，這些政策文件要求投射到公共服務(wù)設(shè)施上形成顯著的需求特點(diǎn)：

（1）“十二五”期間，形成在金融、貿(mào)易、航運(yùn)、信息等方面相應(yīng)的高端服務(wù)平臺(tái)集聚，將進(jìn)一步增強(qiáng)主體功能之外的配套服務(wù)的深化和發(fā)展。

（2）隨著亞太運(yùn)營商計(jì)劃的實(shí)施，以及未來總部經(jīng)濟(jì)的培育，將增加大面積的辦公空間，當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之有較大的轉(zhuǎn)變，生活配套服務(wù)需求也日益精細(xì)，與區(qū)外新城、城鎮(zhèn)之間的配套服務(wù)聯(lián)動(dòng)也日益密切。

（3）從2013年10月27日數(shù)據(jù)可見，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增企業(yè)與去年同期相比增加了近4倍，未來企業(yè)服務(wù)、人才培訓(xùn)及配套的咨詢服務(wù)也快速增長；隨著6大類服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，18個(gè)行業(yè)的開放，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從產(chǎn)業(yè)性服務(wù)升級(jí)到全面性服務(wù)，將帶來實(shí)質(zhì)性的公共服務(wù)拓展和變化。

3.2 隱性配套服務(wù)需求分析

主要從人流、物流、信息流及資金流所投射在具體配套服務(wù)設(shè)施上的需求展開分析，包括交通、購物、酒店、餐飲、住宿、培訓(xùn)、咨詢、行政、文化、交流等一系列服務(wù)設(shè)施需求的分析，并形成如下特點(diǎn)：

（1）餐飲娛樂和交通設(shè)施是現(xiàn)階段配套服務(wù)設(shè)施需求的主要缺口。目前滿意度較高的設(shè)施是行政服務(wù)；滿意度較低的包括餐飲、交流、文化、培訓(xùn)和交通出行設(shè)施。一方面，日益年輕化的人群與現(xiàn)狀滯后的服務(wù)設(shè)施之間矛盾凸顯；另一方面，企業(yè)的貿(mào)易活動(dòng)逐漸增加、市場(chǎng)交流密切帶來更多的需求。

（2）在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立初期，重點(diǎn)應(yīng)集中在有效支持人流、物流、信息流和金融流的高度集聚。而在配套服務(wù)設(shè)施方面，核心在于提供近期能讓人才和企業(yè)落地的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括不同消費(fèi)水平的餐飲設(shè)施；多樣化便利性的交通服務(wù)，諸如通勤快車、地鐵接駁、共享搭車、區(qū)內(nèi)公交、辦事專車等；企業(yè)入園的咨詢服務(wù)，如注冊(cè)審批一條龍、區(qū)內(nèi)政策專業(yè)培訓(xùn)、人才引進(jìn)及服務(wù)等（圖6）。

（3）三區(qū)服務(wù)需求的滿足路徑不一，與周邊區(qū)域的互動(dòng)方式有別。洋山港保稅區(qū)與臨港新城發(fā)展相對(duì)各自管理主體較為獨(dú)立，其配套服務(wù)多在合作基礎(chǔ)上對(duì)接臨港新城。外高橋保稅區(qū)與西側(cè)森蘭區(qū)域以及新市鎮(zhèn)在開發(fā)關(guān)系上更為緊密，能夠主動(dòng)外延其所需的服務(wù)配套。空港是祝橋鎮(zhèn)和川沙鎮(zhèn)未來發(fā)展的重要帶動(dòng)引擎，其自身規(guī)模小，而服務(wù)擴(kuò)散效益大，可引發(fā)兩鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源重構(gòu)，服務(wù)于機(jī)場(chǎng)保稅區(qū)。

（4）不同服務(wù)設(shè)施的空間容忍距離不同，需要建立“分散-集中”的布局模式。結(jié)合企業(yè)和員工對(duì)不同設(shè)施的容忍距離，形成契合的分散-集中綜合的設(shè)施空間布局體系。集中布局體育運(yùn)動(dòng)、醫(yī)療、公寓住宿、教育培訓(xùn)、咨詢、商業(yè)購物等設(shè)施；分散布局便利店、公交站點(diǎn)、便利餐飲等服務(wù)設(shè)施等。而在一些比較集中的公交樞紐、門戶區(qū)域、行政中心、景觀空間，可以綜合設(shè)置上述設(shè)施為多功能的服務(wù)中心。

4 基于現(xiàn)狀與需求特征的配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化思路探討

公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化，既需要結(jié)合空間的不均衡性、發(fā)展時(shí)序的階段性，又要結(jié)合企業(yè)、人群的需求多樣化以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特殊化。基于上述現(xiàn)狀和需求特征的分析，筆者提出4方面的優(yōu)化探討思路。

圖8 港區(qū)城”聯(lián)動(dòng)發(fā)展框架

圖9 綜合保稅區(qū)提升自身發(fā)展的思路

4.1 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公建級(jí)配——基于問題導(dǎo)向的公建優(yōu)化

傳統(tǒng)的基于鄰里的服務(wù)級(jí)配理論，即“居住區(qū)—小區(qū)—組團(tuán)”的3級(jí)組織結(jié)構(gòu)，適用于城市居住區(qū)域，但并不適應(yīng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特殊功能區(qū)域。故需以基于問題導(dǎo)向的服務(wù)優(yōu)化為主線，針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特點(diǎn)和存在問題，探索適合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身的設(shè)施配置模式。一方面，以產(chǎn)業(yè)服務(wù)偏好為基礎(chǔ)進(jìn)行公共設(shè)施類型配置，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)類型，如國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、高端制造、航運(yùn)服務(wù)等，進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)服務(wù)設(shè)施配置；另一方面以城市功能偏好為基礎(chǔ)進(jìn)行生活服務(wù)設(shè)施配置。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的配套服務(wù)功能可以分為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩種，對(duì)內(nèi)主要滿足內(nèi)部人員生活需求，如餐飲、公寓、培訓(xùn)、交流、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、交通出行等設(shè)施；對(duì)外是城市吸引功能，通過會(huì)議、酒店、保稅購物、旅游參觀、咨詢、行政服務(wù)等項(xiàng)目增強(qiáng)對(duì)外部的吸引力（圖7）。

4.2 轉(zhuǎn)變局限的自身配套——基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的服務(wù)整合

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要從原來的港區(qū)城分離的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案蹍^(qū)城協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)由于面積有限，自身公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也受到限制，部分公共服務(wù)設(shè)備需要通過周邊城區(qū)解決（如森蘭·外高橋）。實(shí)現(xiàn)“外高橋新市鎮(zhèn)——外高橋保稅區(qū)——外高橋港”、 “祝橋空港鎮(zhèn)——浦東機(jī)場(chǎng)保稅區(qū)——浦東航空港”、“臨港新城——洋山保稅港區(qū)——洋山港”這三港三區(qū)三城（鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)（圖8）。

4.3 轉(zhuǎn)變區(qū)域的服務(wù)視野——基于國際競(jìng)爭的配套平臺(tái)

以有競(jìng)爭力的公共服務(wù)平臺(tái)來配置全球資源、輻射區(qū)域經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型升級(jí)功能。在綜合保稅區(qū)的商品停留、運(yùn)轉(zhuǎn)、加工、倉儲(chǔ)與出口功能的基礎(chǔ)上，突出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在保稅物流、保稅倉儲(chǔ)、保稅貿(mào)易功能的延展，剝離出高附加值服務(wù)形成核心平臺(tái)；著重發(fā)展現(xiàn)代物流、航運(yùn)信息、展覽展示、中轉(zhuǎn)、保稅貿(mào)易、期貨交割、技術(shù)進(jìn)口等新興服務(wù)功能，促進(jìn)保稅區(qū)與周邊城市區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的道路上，以高端化、首腦化、平臺(tái)化的視角，發(fā)展軟實(shí)力，提高附加值（圖9）。

4.4 轉(zhuǎn)變機(jī)械的開發(fā)模式——基于持續(xù)發(fā)展的彈性拓展

一方面，通過對(duì)閑置土地和爛尾樓的處理，納入部分配套服務(wù)配件條件。通過調(diào)整部分已改性地塊性質(zhì)，提高現(xiàn)狀部分地塊容量指標(biāo)，有效處理閑置用地，出臺(tái)完善閑置土地和爛尾樓處置管理辦法，并將新增公共服務(wù)設(shè)施或指標(biāo)作為處理閑置土地和爛尾樓的必要合同約定文件，強(qiáng)化公共服務(wù)建設(shè)的剛性指標(biāo)。另一方面適度提高建筑指標(biāo)，包括容積率、高度和建筑密度等，作為公建配套的開發(fā)激勵(lì)。此外，可改變單一的用地性質(zhì)以彈性的綜合性用地性質(zhì)，迎合轉(zhuǎn)型需求。

5 結(jié)語

中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，既是新領(lǐng)域，又是舊陣地。至今，在中國尚獨(dú)一無二，在日新月異的變化與發(fā)展中，新的問題和挑戰(zhàn)層出不窮，新的機(jī)遇和啟示也不斷被發(fā)現(xiàn)。因此對(duì)它的配套服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化探索，更多應(yīng)從框架和思路層面上，結(jié)合實(shí)際工作尋覓一些可行性路徑。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)配套服務(wù)發(fā)展既機(jī)會(huì)滿滿又困難重重，既要根據(jù)其現(xiàn)狀的客觀實(shí)際情況來展開切實(shí)可行的調(diào)研和分析，又要結(jié)合其目標(biāo)使命來謀劃高瞻遠(yuǎn)矚的布局和發(fā)展。形勢(shì)不斷變化著訴求，唯獨(dú)不變的是基于現(xiàn)狀和需求特征的優(yōu)化思路和彈性框架。

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