中國（上海）自由貿易試驗區引領新動力、新空間與新優勢——兼論與日本國家戰略特區的比較

上海前灘新興產業研究中心專家組

0 引言

重大事件的歷史影響，往往在短期內被高估，但是就長期而言，它還是被低估的。中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“上海自貿區”）也一樣，怎么評價這項偉大創舉的深遠戰略意義都不為過。上海自貿區的試驗（包括實證和證偽），將有力牽引中國進入改革開放的第三階段。第一階段始于1978年，我們“補市場經濟課”。第二階段始于2002年，我們“趕全球經濟考”。第三階段始于2013年，我們主動參與高水準、全覆蓋、無例外的國際經濟秩序重構，改寫游戲規則，希冀在不遠的將來，引領貿易便利化、投資自由化和金融國際化[1]。國家發展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生認為，試驗自由貿易（園）區（FTZ）可以為建立全域開放的自由貿易區（FTA）做準備。在美日歐等意圖在未來世界貿易格局中以TPP（跨太平洋伙伴關系協議）和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）撇開中國的情形下，中國用高標準的FTA來逼促新一輪的改革開放，通過自由貿易試驗區的試驗，推動新一輪高水平的開放、高標準的改革、高質量的發展[2]。

上海自貿區自成立以來，工作進展顯而易見、令人稱道，在諸多約束條件下，作了許多有益、力所能及的創新探索。最現實的績效是，截止2014年6月底，累計新設企業10 445家，其中新設外資企業1 245家。但是必須看到，這些新設企業中，一般納稅人的占比、開票運營企業的占比等還是不盡人意。上海前灘新興產業研究中心在企業需求調研和職能部門座談中，尤其是在自貿區注冊“四新”類企業的過程中，深切體悟到投資貿易便利化程度的提升，仍有極大空間。相對而言，上海自貿區對國家戰略的宏觀響應，超過對企業微觀訴求的聽取。中心專家組德爾斐法打分的結果顯示，自貿區在宏觀層面的使命感、政策性、責任心等方面，獲得80分；但是在中微觀層面的創新性、操作性、便利化方面，僅有65分。當下的情形是，一方面，企業特別是本土中小民企對上海自貿區的“負面清單”有所失望，略有“負面情緒”；另一方面，其他區縣積極對接，上海以外多個地區建設自貿區更是熱情高漲。不求其名、但求其實，自主改革、創新驅動，成為各地共識，并涌現了嘉善模式（項目協作）、太倉模式（集拼中轉平臺移植）、淮安模式（進口商品直銷）、杭州模式（網上自貿區）等上海自貿區的區域聯動創新樣本。

表1 日本國家戰略特區主要工作機構

目前，對上海自貿區的研究，主要集中于自貿區體制改革和對上海周邊地區的影響[3-4]，未涉及與東北亞新興的特殊功能區域的比較研究。實際上，中國臺灣自由經濟示范區、日本國家戰略特區、俄羅斯遠東邊疆超前經濟發展區等，有的方興未艾，有的緊鑼密鼓。其中，日本國家戰略特區體量大、力度強、范圍廣，尤其值得上海自貿區重視。

1 日本國家戰略特區背景及主要試點內容

1.1 出臺背景

日本國家戰略特區（Japanese National Strategic Special Zones），是日本政府選定的、旨在進行特定領域改革以振興日本經濟的特區，與“安倍經濟學”（Abeconomics）有不可分割的聯系。“安倍經濟學”是日本首相安倍晉三所采取的一系列旨在振興日本經濟的政策措施，大體可用“三支箭”涵蓋：擴張性的貨幣政策、彈性的財政政策和“日本再興戰略”（Japan Revitalization Strategy: Japan is Back），其中的國家戰略特區計劃被稱為是“日本再興戰略”的支柱。

國家戰略特區的出臺有幾個重大背景。其一是日本20多年來經濟低迷。自1980 年代資產泡沫以來，日本經濟增長遲滯。1980 年代日本GDP 年平均增長為4.6%，1990 年代下降到1.1%，2000 年代更是下跌到0.6%。1993—2012年，20年間日本的年均GDP增長率僅為0.8%。2008 年美國金融危機爆發，2009 年日本的GDP 增長更是出現5.5%的負增長，2011 年日本發生了大地震，當年的GDP 增長再度下跌到0.6%的水平[5]。其二，日本社會面臨嚴重的人口老齡化和少子化現象，勞動人口減少，社會保障負擔加重。據估算，日本人口到2055年將會由當前的1.2億減少至8993萬，其中65歲以上的老齡人口比例將增加到40.5%[6]。第三個背景，是被安倍晉三稱為“巖磐限制”①日文原文為“巖盤規制”，此處沿用日本經濟新聞網的譯法。的僵化的日本社會經濟制度，如勞動雇傭制度缺乏彈性，農業開放度不足，對國外游客、勞動力和留學生接納不力，城市空間規劃法規不夠靈活等。設立戰略特區的目的，即在于突破上述體制，再造活力日本。

1.2 進度與主要內容

（1）進度

日本國家戰略特區主要的工作機構是咨詢會議、區域會議和工作小組（表1）。工作小組于2013年5月底6月初密集召開各中央部門集中聽證會議，收集相關資料，之后在8—9月以日語和英語廣泛征集社會提案。10月18日，安倍政府召開日本經濟再生總部會議，敲定了在特定地區放寬管制的“國家戰略特區”具體措施，確定了醫療、雇傭、教育、都市復興、農業和歷史建筑物的有效利用等6個方面的改革方向。11月5日，內閣通過“國家戰略特別區域法案”提案。12月7日，日本國會通過了《國家戰略特別區域法》（表1）。

2014年2月25日，日本內閣會議通過了長達27頁的《國家戰略特別區域基本方針》，系統地規定了國家戰略特區的運作方式，強調內閣與地方政府及民間人士共同協作的重要性；為提高效率，將決策機構的人員構成降低到最低的必要限度。文件還明確了國家戰略特區的3點運用原則，一是要信息公開透明，二是要重視速度，三是通過循環評價、解除特區身份等方式來促進特區間競爭。

2014年4月1日，日本內閣發布了第一項正式的改革舉措——旨在幫助在日外企和新成立企業規避勞動爭端的《雇傭指南》。5月1日，正式公布了《國家戰略特別區域及區域方針》，確認了6個國家戰略特區：東京都市圈，大阪府、兵庫縣和京都府的關西都市圈，新瀉縣新瀉市，兵庫縣養父市，福岡縣福岡市和沖繩縣（圖1）。從2014年1月到6月，以安倍為議長的特區咨詢會議已召開6次。截止到7月，6個特區中已經有4個召開了特區區域會議（圖1）。

（2）主要內容

6個國家戰略特區中，東京都市圈和關西都市圈承擔建設國際化活力都市的改革任務，新瀉市與養父市是作為農業改革試點城市，福岡市主要作為就業改革試點城市，沖繩是國際人口流動、旅游改革試點（圖2）。

圖1 日本國家戰略特區分布和試點內容資料來源：日經中文網。

圖2 日本國家戰略特區對應體制改革示例圖資料來源：根據日本首相官邸網站翻譯。

表2 日本國家戰略特區試點改革主要內容

在具體改革措施上，各地方政府和民間人士有數百件提議，中央政府也提出了方向性的改革方案。6月以來，各特區會議相繼召開，區域改革方案將陸續形成。本文將現已明確的改革內容，從“對外開放”、“創業創新激勵”、“體制改革”和“城市活力再造”4個方面整理成表（表2）。

2 日本國家戰略特區對上海自貿區的借鑒意義

2.1 目標明晰

日本國家戰略特區目標明確，欲將日本建設成世界上最容易開展商務活動的國家，打造可匹敵倫敦、紐約的國際商務環境，建設匯集世界人才、技術和資金的大都市。安倍晉三在2014年日本峰會表示：“世界經濟正以迅猛的速度相互關聯，日本并非‘Far East’，而是‘Center of the Paci fi c Rim’……日本與亞洲近鄰各國、從東南亞到印度的世界增長中心相鄰……我們要充分吸收不斷增長的亞洲活力，成為一個可持續發展的國家。” 安倍以東京圈為例，提出：“在東京圏，以The sky is the only limit（唯有天空是極限）為口號，實施各種試點，繼而將成果推廣到全國[7]”。

2.2 推進工作迅捷

重視速度是日本國家戰略特區的三大運行原則之一，速度感被前經濟財政政策擔當大臣、現國家戰略特區咨詢會議成員竹中平藏稱為戰略特區的“生命線”[8]。由表2可見，戰略特區成立幾個月以來，已整理出幾十項目標明確的具體工作。

圖3 日本橋室町東地區（東京都中央區）資料來源：日本首相官邸網站。

圖4 大阪站北地區（大阪市）資料來源：日本首相官邸網站。

2.3 政策針對性強

日本作為成熟的發達國家，體制革新的空間看似不如新興國家大，但革新對象是現存體制中最難突破的部分。安倍在2014年日本峰會上說：“醫療、教育、農業以及雇用領域的慣例，究竟是哪些不再符合時代的要求。我們要從特區入手，打破這些堅如磐石的規制體系”[7]。

現行出臺的所有政策均是以吸引人氣、打破壁壘、深化開放、創造便利為目標。以土地政策為例，日本的建筑容積率由《建筑基本法》規定，自1950年以來經過多次對局部地區的放寬，最新松動是2002年制定的都市再生計劃，劃定了63個都市再生緊急整備區域，11個特定都市再生緊急整備區域。例如，屬特定都市再生緊急整備區域的日本橋室町東地區（東京都中央區）的用途為寫字樓、住宅、商店、文化交流設施，原定容積率800%，實際容積率為1 300%（圖3）。再如，大阪站北地區（大阪市）A地區的用途為寫字樓、商業設施，B地區的用途為寫字樓、知識都會、商業設施、住宅、賓館、折扣商店、會議中心等，原定容積率A地區為800%，B地區為1 150%，實際容積率為A地區達1 600%，B地區為1 150%（圖4）。目前，國家戰略特區的容積率和土地用途變更調整的細則還未出臺，但部分特區會議記錄已經提及進一步放松容積率和土地用途變更限制。

3 對上海自貿區的再思考和對上海2040的展望

3.1 對上海自貿區的再思考

日本國家戰略特區計劃野心勃勃，欲建設“世界上最容易開展商務活動”的國家，打造“可匹敵倫敦、紐約”的國際商務環境，匯集“世界人才、技術和資金”。此前，英國倫敦金融城曾經提出，“便利就是價值”。受此啟發，上海自貿區的核心要義，除了抽象的國家戰略，應聚焦于“便利化”。

相較于國際上成熟的自由貿易園區，我國的海關特殊監管區域在外匯管制、貨物監管、企業的注冊成立與功能整合（如內外貿一體化、物流與結算集成）等方面存在一系列的限制，充其量是嚴格管控下的半自由化區域，離岸貿易等業務發展不充分，參與國際經濟大循環的深度特別是對經濟話語權的爭奪、對國際市場潮流的引領，受到嚴重制約。

這其中，必須注意到跨國企業形態的一個顯著變化，即由原來的模塊分解，到當下的系統集成。許多世界500強當初到中國內地來，是基于低廉成本導向的，所以先將工廠等生產模塊搬過來，產品基本外銷或以外銷為主。隨著中國本土消費市場的成熟，這些跨國公司開始在華設立銷售模塊。然后設立研發模塊，招募技術精英，就近開展R&D，并很快升級到立足中國、面向世界，進行研究開發。此后在華設立投資模塊，就是很自然的事情。最后發現，有必要在華設立綜合性的運營功能模塊，對本企業遍布全球的復雜業務，開展“三協”（資源協調、企業協作、管理協同），由原來的模塊分解走到了今天的系統集成。生產性服務業領域的跨國公司，越來越多地升級成“集成商”，這是全球商業革命和生產組織方式的最新動態。至2014年6月底，已有1 000多家世界跨國公司落戶上海。分析一下其中的結構：外商在上海累計設立跨國公司地區總部470家、投資性公司291家、研發中心375家，95%以上地區總部具有兩種以上的總部功能[9]。上海繼續成為中國內地外資投資性公司和地區總部最集中的城市。我們的制度建設和環境營造，就要響應這樣的企業形態變革。

國內城市中，上海經濟的國際化程度最高，肩負著“三服務”（服務長三角、服務長江流域、服務全國）、代表中國參與修改和制定國際游戲規則的重任，自貿區的試點工作必須高舉高打、先行先試、實事實做。以2010“世博”為分水嶺，上海轟轟烈烈搞大招商、大引資的發展階段基本已經過去了，進入創新業態、提升能級、招（國際）組織、引（世界）機構的新篇章。國際化正是其中的主線，“四個中心”是具體體現。2009年，“四個中心”建設聚焦到“兩個中心”上。2014年5月，總書記對上海提出建設“具有全球影響力的科技創新中心”的新要求。在分析框架中，城市“城”的生命力在于“市”，即交易或貿易，金融和航運都是為貿易服務的！上海原有的“四個中心”定位的內在邏輯可以梳理如下：國際貿易中心是這座未來的現代化國際大都市的核心定位；在國際金融中心和航運中心兩大抓手的強有力的支撐、推動下，正在由貨物貿易為主向貨物貿易和服務貿易并舉方向快速邁進，尤其是大力發展基于現代IT和互聯網技術的信息貿易；上海的國際貿易中心到位之日，就是國際經濟中心建成之時。而國際貿易中心的核心競爭力來自貿易便利化、自由化。吸引企業在上海開展國際貿易，就得為市場和企業創造便利、增加價值，這就要革新制度供給，突破甚至顛覆現行的諸多政策和觀念，需要“先行先試”的大無畏精神和百折不回的頑強魄力。貿易便利化歸根到底是流動自由化，包括人、財、物的流動的自由化，這將帶動全社會的全面變革。

這里要特別強調一下國際貿易中心的標的物。上海的貨物貿易將平穩地恢復性增長，然后在未來的某個時點沖高回落，平穩回落，先加后減。而服務貿易將快速增長，長期做加法。服務貿易的高級形式——信息貿易，則將井噴式增長，長期做乘法。目前信息服務產業不但成為上海的經濟支柱產業，更成為產業轉型升級的龍頭。2013年上海信息服務全行業實現經營收入4 317.29億元，同比增長19%，實現增加值1 387.88億元，同比增長15.1%，占上海全市GDP的6.4%，占上海第三產業GDP的10.3%。其中，互聯網信息服務則成為增長最快的行業，2013年實現營收835.72億元，同比增長30%[10]。在自貿區的試點建設中，將會面對熟悉的貨物貿易以及不怎么熟悉的服務貿易，特別是信息貿易，不光我們不熟悉，國際上也沒有太好的老師，大家幾乎在同一起跑線上。譬如說大數據的挖掘和使用，美國白宮科技政策辦公室在2012年3月發布了《大數據研究和發展計劃》，同時組建了“大數據高級指導小組”。麥肯錫預測，美國需要150萬名精通數據的經理人員，以及14萬至19萬名數據深度分析方面的專家。美國正在握緊大數據這個人類科技領域的最新儀表盤，以求繼續保持科技領先地位。這既是挑戰，也是上海的機遇。如果克服了挑戰、抓住了機遇，上海就很可能成為面向未來、世界級的“貿易特區”，乃至“具有全球影響力的科技創新中心”，引領長三角乃至全國真正實現產業升級換代[11]。

至此，上海自貿區的“三新”已經相當清楚。新動力，來自于3+1，即投資自由化、貿易便利化、金融國際化和政府現代化；新空間，包括2大方面，城市發展的有形空間和制度創新的無形空間；新優勢，則體現為服務長三角、服務長江流域、服務全國，率先轉型，接軌國際慣例，參與和引領國際競爭合作。

3.2 上海2040展望

在上海自貿區的引領下，對上海2040可以有如下初步展望。

第一，上海的城市定位，由“四個中心”，到“兩個中心”，到“一個中心”。貿易是現代化城市的本質性功能，國際貿易中心指的是國際性的資源要素配置中心。上海就應該定位于整合國內國際資源、服務國內國際市場的世界級的要素中心。國際金融中心、國際航運中心都要服務于國際貿易中心的總體戰略需求。若沒有國際貿易中心的強大功能，金融和航運這兩大中心將是無源之水、無本之末。而“具有全球影響力的科技創新中心”，或者說，全球科技創新網絡的核心節點，恰恰是具有全球影響力的國際貿易中心的基礎保障和動力源泉。

第二，由“獨善其身”到落實“三服務”。大城市的服務功能，北京有“四服務”之說：為中央黨、政、軍領導機關的工作服務；為國家的國際交往服務；為科技教育發展服務；為改善人民群眾生活服務。上海則是“三服務”：服務長三角、服務長江流域、服務全國。上海一度似乎傾向于“獨善其身”，周邊地區雖努力“融入長三角、接軌大上海”，但是不得其門而入，引來頗多爭議。研究認為，上海是一個對內依存度、對外依存度都很高的城市，但這絕非上海的軟肋，恰是它的最大優勢。只要上海以“兩頭在滬”、開放服務為己任，一定能把這篇文章做實、做大。

第三，由招商、引資，到招組織、引活動。以2002年成功“申博”為分水嶺，上海的綜合商務成本持續攀升，大規模招商引資的優勢持續弱化，進入了城市功能的新階段：招引世界性組織機構，舉辦國際性公共活動。這既和我國經濟總量的躍升密不可分——2005年我國的GDP總量超越法國，2006年超越英國，2009年超越德國，2011年超越日本，未來10年之內可能超越美國；也和國際組織的新一輪深化發展密不可分——出現了一輪修訂和擬定規則的高潮，國際組織尤其是非政府國際組織出現集聚化、網絡化的趨勢，許多機構在設立區域中心時重點考慮亞太新興國家，將中國特色和國際規范和諧糅合的上海，顯然是個優先選項。

第四，由生產和增長中心，到綜合服務和體驗消費中心。在工業文明下，上海曾經是全國首屈一指的生產和增長中心，上海的景氣度就是全國發展大局的風向標。到了服務經濟時代，特別是考核體系對GDP松綁后，上海逐漸成為體驗和消費中心。體驗式消費，將是上海擴內需、促消費的重要內容。商務游學、旅游醫療、文化創意、電子購物、虛擬體育等體驗式消費將層出不窮。其中，時尚、科技和金融，將“引爆”諸多的新產業、新技術、新業態、新商務模式。偏重于物質財富的發展模式，將被促進人的全面發展的、共建共享型的發展模式所替代。

第五，由國企保護到民企友好。上海歷來給人的印象是跨國公司展業、國有企業作業的肥田沃土，而非民企創新創業的風水寶地。現在情況有了較大改觀，與其糾結追問為什么留不住馬云，不如扎實打造民企友好型的營商環境，與其削尖腦袋降成本，不如通過增值服務，全力幫助企業提高產出效率和效能。所謂建設全國行政效能最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一，基本上就是針對民企而言。民企待遇有個“蹺蹺板”規律——經濟形勢差，民企待遇高；經濟形勢好，民企待遇差。要打破這個規律，真正將民企友好型的制度安排落實到位[12]。

4 結語

上海自貿區的試驗，將有力牽引中國進入改革開放的第三階段，參與和引領國際競爭合作。研究東北亞地區其他新興的特殊功能區域，非常必要而且緊迫。其中，日本國家戰略特區體量大、力度強、范圍廣，尤其值得重視。其改革任務的主要內容是對外開放、創業創新激勵、體制改革和城市活力再造，其特點是目標明晰、工作推進迅捷、政策針對性強。在國際比較研究的基礎上“再思考”，認為上海自貿區的新動力，來自于3+1，即投資自由化、貿易便利化、金融國際化和政府現代化；新空間，包括2大方面，城市發展的有形空間和制度創新的無形空間；新優勢，則體現為服務長三角、服務長江流域、服務全國，率先轉型，接軌國際慣例，參與和引領國際競爭合作。最后展望上海2040，提出基于全球科技創新網絡核心節點的國際貿易中心的城市定位。

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