對事業單位養老保險制度改革的幾點思考

●趙紅星

對事業單位養老保險制度改革的幾點思考

●趙紅星

文章立足長治市事業單位養老保險現有制度及運行情況進行分析、探討，遵循權利與義務相對應、公平與效率相結合、保障水平與經濟發展及各方面承受能力相適應的指導思想，研究該市事業養老保險面臨問題，改革的方向及具體措施，及推進過程中應注重的重點問題和政策建議。對深入進行事業單位養老保險制度改革具有一定借鑒意義。

事業單位 養老保險 現狀問題 改革建議

事業單位養老保險制度改革已經走過了20多年的時光，但目前仍然存在不少問題，迫切需要深入推進，加快進程。早在1992年，原人事部就曾下發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，要求在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點工作。但最終由于各地試點步調不一致，一直沒有形成全國統一的事業單位養老保險的全面改革方案。2009年1月，國家人力資源和社會保障部再次將山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市列為事業單位養老保險改革試點，下發事業單位養老保險制度改革方案。就目前情況來看各試點改革進度緩慢，地方之間政策不統一，在參保范圍、征繳基數、繳費比例、繳費時間、待遇計發等諸多方面各不相同。

山西省長治市情況也和全國大多地方一樣，經過多年發展，仍然存在不少問題和困難，需要進行認真分析，深入推進制度體制和機制改革。

一、長治市事業單位養老保險制度運行基本情況

1.基本工作情況。長治市機關事業單位養老保險工作啟動于1995年，主要工作職能是為全市機關事業單位職工養老保險基金的統籌管理提供服務，依法征繳，按時足額發放離退休人員養老金，不足部分財政支付。

截至2012年底，全市參保單位1409家，參保職工51374人；基金年征繳額16742萬元；離退休人員5108人，年支付離退休金14440萬元。

2.政策執行及標準。（1）參保范圍：本市轄區內的黨政機關、事業單位、社會團體，中央、省駐市機關事業單位的合同制工人，自收自支事業單位的全部工作人員和離退休（職）人員。（2）征繳基數：2009年12月之前，按照晉政發[1995]123號文，執行征繳基數為崗位工資+薪級工資+127。2009年長勞社字[2009]143號文出臺后，執行征繳基數為薪級工資+崗位工資+物價補貼+其它補貼+效益補貼+臨時工資。（3）繳費比例：以工資總數為基數，按照晉政發[1995]123號文，1996年1月至2009年12月期間執行繳費比例為個人3%，單位17%；2009年長勞社字[2009]143號文出臺后，從2010年1月起執行繳費比例為個人4%，單位20%。（4）繳費時間：1995年12月31日之前參加工作的干部和固定工人從1996年1月1日起繳費，1995年12月31日之前年度視同繳費年限。1986年1月以后參加工作的合同制工人從參加工作次月起繳費。（5）離退休費計發辦法：按照晉政發[2006]47號文，離休干部與建國前參加工作的老工人按本人離退休前崗位工資和薪級工資之和全額發放。建國后參加工作的工作人員按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發退休費。其中，工作年限滿35年的，按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發；工作年限滿10年不滿20年的，按70%計發。

3.目前存在的問題。（1）事業單位無法擴面征繳。大部分參保單位因是自收自支單位，由于效益不好或是轉企改制、轉全額等原因，參保繳費人員呈減少趨勢，對養老保險基金支撐能力造成一定影響。（2）統籌層次低。由于沒有出臺統一的機關事業養老保險政策，目前，全市機關事業養老保險仍實行縣級統籌，各縣市區發展極不平衡。目前只有自收自支單位職工在繳費，全額、差額、自收自支事業單位、黨政機關合同制等人員退休后，按在職在崗時工資的90%每月發放養老金。養老金收取少、發放多。（3）未實行全員參保。全市自1996年1月啟動事業單位養老保險統籌至今已經17年過去了，現在公務員和全額、差額事業單位還徘徊在養老保障體系之外，制度上有失公正、公平。

二、進行事業單位養老保險制度改革的必要性和迫切性

事業單位養老保險缺乏完善的法律法規和政策制度，整個養老系統運轉不合理，發展不平衡，欠賬情況嚴重，財政負擔大。加快推進改革力度，切實解決無法可依、待遇不公、轉移接續、標準不一、統籌層次、發展失衡等方面的許多重大制度缺陷，不僅必要、而且迫切。

1.無法可依，事業單位養老保險法規制度不健全。事業單位養老保險沒有一套規范系統完備的政策法規體系對參保和保費征繳作出規定，養老保險方面的單項政策規定也不系統不規范不健全，導致各地情況千差萬別。

2.待遇不公，退休后養老待遇差距明顯。企業人員、事業人員、公務員退休待遇在20世紀90年代以前都由政府財政支出，機關事業人員和企業人員養老金沒有顯著差異。隨著國家從90年代初期開始實施退休職工雙軌制的逐步實施，即機關和事業單位仍維持原有的財政養老制度，企業職工的養老保險則實行企業和個人按比例繳納養老保險費，加之由于企業欠繳職工養老金的現象嚴重，而機關和事業單位的養老金卻和工資一起不斷水漲船高，企業與機關、事業單位的養老金差距越來越大。

3.人員調動后，養老保險關系轉移接續困難。養老金的轉移接續一直是養老保險深入開展的一個體制性障礙。企業養老保險跨省轉移只轉移個人賬戶8%的部分養老金，20%進入統籌賬戶的養老金無法轉移，并且辦理相關手續時，程序繁瑣，養老保險關系能夠正常轉移的人員少之又少，養老金在轉移過程中無故丟失的情況嚴重。如今，公務員、事業單位、企業三者之間養老保險賬戶獨立，養老金獨立，人員調動養老關系轉移更是不便，企業人員調入全額事業單位后，以前所交納的養老保險金無法轉移；全額事業人員調入企業之前，養老保險金則從未繳納過。這就在客觀上給各部門行業間人員的順利流動造成了障礙。

4.缺乏激勵機制，退休待遇和繳納費用不掛鉤。職工在退休時將本人在職時最后一個月的工資額作為基數，按工齡的長短分檔按比例計算出應計發的退休金標準，退休待遇審批也不考慮本人的養老金繳費情況。這樣，就使得部分參保人員認為多繳少繳一個樣，早繳晚繳一個樣，繳與不繳一個樣，參保越早就越吃虧，不但影響了職工參保繳費的積極性，還導致相當多的人員退保和停保，嚴重挫傷了參保者的積極性，使征繳工作的難度也越來越大。

5.統籌層次低，水平不均，養老金抗風險能力弱。目前機關事業單位養老保險以市、縣級為單位統籌，各地的統籌政策和標準存在較大差異。由于事業單位的財政供養屬性，致使基金征繳需要地方財政支持和配合，養老保險基金自求平衡，基金缺口由政府補貼，上級沒有轉移支付補貼資金，客觀上導致不公平問題。比如長治市，經濟基礎好的長治縣、潞城市與經濟條件差點的平順縣、沁源等相比，同類人員的養老金水平有10%～30%的差距。這種統籌層次過低的現狀使養老保險的調節功能難以發揮，特別是經濟欠發達、財政收入低的落后山區縣，幾乎沒有養老金積累，更談不上抵抗風險。

6.繳費基數核定不實，各縣市區情況不一。改革方案（國發【2008】10號）規定，機關事業單位養老保險繳費基數的核定口徑，以參保單位在職職工上年度工資總額作為繳費基數，參保個人繳費基數最低不得低于本人檔案工資，最高不超過本人檔案工資的300%。也就是說，當年度工資總額低于本人檔案工資總額的，應按檔案工資總額申報繳費基數。而有些縣市是按基本工資核定的，許多補貼項目和加發工資沒有納入繳費基數，導致繳費基數偏低。另一方面，由于養老待遇沒有與繳費掛鉤，單位也普遍存在少報、漏報繳費基數現象。

7.職繳費人員與離退休人員供養比例失調。人口老齡化大趨勢下，離退休人員快速的增長，養老保險待遇水平也大幅度增長。另一方面是支付口徑沒有統一標準，一些地方把本應該由單位支付的津補貼也列入基金支付項目。各種因素導致退休人員養老金支付水平和支出規模逐年增加。近十年來，長治市離退休人員的增長速度遠遠高于在職繳費人員的增長速度。由于“收”是彈性的，“支”則是剛性的，因此近兩年來全市事業單位養老金收支失衡加劇明顯，養老保險負擔系數在逐年增大，基金支撐能力也逐年減弱。

三、推進事業單位養老保險改革需要特別關注的幾個重大問題

事業單位養老保險改革是一個必然趨勢，備受社會關注，改革中會涉及到方方面面的問題。筆者認為，對于事業單位的分類、人員劃分、體現公平、形成激勵機制、實現基金保值增值等幾個問題，更需要特別關注、慎重對待，深入思考、妥善處理，兼顧各方面利益均衡，做到客觀、公平、公正。才能為深入推進事業單位養老保險制度改革打下良好基礎。

1.全市事業單位如何客觀的分類。長治市事業單位種類繁多，有參照公務員管理單位、全額事業單位、差額事業單位、自收自支事業單位，涉及到教育、文化、衛生等方方面面，有管理類事業單位、經營型事業單位、公益性事業單位，各類型事業單位情況不一，參保形式也應有所區別，比如參照公務員管理單位應參照公務員養老保險改革狀況視情況而定，自收自支事業單位等一些經營型事業單位由于形式上更接近于企業模式，所以改革時可考慮加入企業養老保險模式等。如何將這種類繁多的事業單位進行合理劃分，保證不同類別的事業人員在不改變原有待遇的情況下，科學地同企業養老保險接軌，是事業單位養老保險改革必須面對的問題。

2.事業單位人員如何分類。事業單位人員眾多，單位結構復雜。單位涉及科教文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，牽涉人群廣。改革涉及人群范圍大，各類人員情況復雜。針對事業單位內部的不同人群，有剛參加工作不久的人員，有參加工作時間較長的人員，有接近退休年齡還未退休的人員，還有已經退休享受退休待遇的人員等不同群體，采用何種辦法保證各類人群不吃虧，正確地劃分老人和新人，使不同的人群采取不同的參保辦法，以保證事業單位人員參加養老保險的公平、公正、科學、合理，是事業單位養老保險改革需要認真思考的問題。

3.事業單位人員、公務員、企業人員公平如何體現。公務員與事業單位職工雖然職責分工不同，但都是國家的公務工作人員。只改事業單位而不改公務員，客觀上必然導致其心理上的不平衡。（1）公務員與事業單位改革不應明顯區別對待。事業單位在中國是一個特殊組織，現在其中大部分人員同行政公務員一樣，都享受國家撥款吃皇糧，其退休金與機關公務員也大體類似。要說為了減輕財政負擔，只改革事業單位，而機關公務員依舊靠財政保障，顯然有失公允。（2）待遇欠缺公平。近年來，機關單位、事業單位和壟斷企業三者之間的收入養老金差距呈不斷擴大，特別是壟斷企業的退休待遇明顯超越事業人員待遇。公務員、壟斷企業人員不停地提高退休養老金待遇，而事業人員卻要先行改革，三者對比，很容易在事業單位人員心里上造成不公平感。因此，改革必須考慮如何消除事業單位人員對于養老保險改革的抵觸情緒。

4.事業單位養老保險改革后，激勵機制如何形成。事業單位養老保險改革目的和初衷不應該只是為減輕財政負擔，改革的出發點是使其更科學、更合理、更符合市場經濟的運行方式。使多繳費者退休待遇高，少繳費者退休待遇低；多工作者待遇高，少工作者待遇低，在事業單位內部產生更好的激勵機制。正如國家人力資源和社會保障部副部長胡曉義所總結事業單位養老保險改革的目的是“甩掉不科學、甩掉不公平、甩掉發展障礙”。改革要達到實現養老保險更科學、更公平、更有發展的最終目的。

5.事業單位養老保險基金如何實現保值增值。養老保險基金的保值增值不僅是事業單位養老保險的一個難點，也是所有養老保險都面臨的一個困境。養老保險金如果不能保值增值，那么隨著人口老齡化進程的進一步加快，對政府補貼的依賴勢必將越來越大。長此以往，將真正形成財政不堪重負的局面，長此以往不利于養老保險工作健康持續深入推進。

四、推進事業單位養老保險改革的辦法

事業單位養老保險改革涉及方方面面的因素，阻力很大，困難重重，但改革是必然趨勢，只是要選擇好改革的時機、方式，統籌謀劃、合理安排、科學推進。如何使改革能夠順利推進，最終成功。筆者認為應當做好以下幾方面重點工作：

1.積極宣傳引導。利用電視、報紙等媒體對事業單位養老保險改革進行正面而積極的宣傳。使廣大事業單位人員認識到事業單位養老保險改革并不是要削減事業單位人員利益，而是要使事業單位人員退休待遇更為合理和科學，而且不必擔心待遇會降低，也不必擔心國家會甩開不管。以消除事業單位部分人員的擔心和憂慮，減少改革的阻力。

2.合理分類人員。根據性質不同將事業單位劃分為：營利性事業單位、參公性事業單位、公益性事業單位三類；按參加工作時間長短將事業單位人員劃分為：工齡較短、工齡較長、接近退休和已退休等四類人員。堅持實行“老人照舊，中人過度，新人新規”。養老金計發對象根據工齡長短，大體分三個類別：一是新規實施前已退休人員；二是新規實施前參加工作、實施后退休且繳費滿15年人員；三是新規實施后參加工作、繳費年限滿15年人員。對改革方案要從各類人群選出代表，分組研討，讓涉及切身利益人員充分發表意見，參與事業單位養老保險改革方案的制定，使方案充分體現各方的真實訴求，以利于方案的貫徹落實。

3.認真組織研討。將改革措施、步驟、內容等都對社會進行公示，廣泛聽取各方面意見建議。允許各界人員對其發出自己的聲音，防止改革方案被少部分有利益的小群體所獨斷。事業單位養老保險制度改革一定要慎之又慎，必須在符合民主法治原則的前提下進行。事業單位養老保險制度改革屬于重大的、牽涉面廣的深刻變革，對于這樣的改革方案必須設置嚴格、法定的程序，然后才能公布于眾。

4.完善政策法規。盡快出臺事業單位養老保險法律法規，在原有《社會保險法》基礎上逐步加入事業單位相關養老保險法律內容，并出臺配套的事業單位養老保險具體規章制度。在國家、省總方案的前提下，各地可結合當地實際情況出臺具體實施辦法。

5.實現市級統籌。統籌層次的高低與養老保險基金支撐能力的大小成正比。提更高統籌層次，能夠有效解決機關事業養老保險基金的不平衡。目前長治市機關事業養老保險統籌體制實行縣級統籌、本級財政平衡收支的制度。這種制度統籌范圍小、層次低、基金管理分散、收益率低、抗風險能力弱。根據現行財政管理體制和各縣（市）區之間財力上的差異，建議考慮在適當時間實行事業單位養老保險市級統籌，提升統籌層次，以增強養老基金的抗風險能力。

6.建立職業年金。與企業年金制度相對應，建立事業單位職業年金制度。把養老保險改革降低部分收入，用市場方式彌補，使退休人員的收入來源多元化，使其生活收入不因退休而明顯降低，提高其收入穩定性。既滿足了企業退休人員需求，又不增加財政負擔。

事業單位養老保險制度改革是一場深刻的革命，涉及眾多人員切身利益。雖然情況復雜、困難重重，但改革是不二選擇，這是一項利國利民的大事。必須盡快制定出臺統一的事業單位養老保險改革方案，不能讓“一地一策”現象長期存在，否則情況將會更加復雜，改革的難度將會越來越大，改革的成本也將會越來越高，事業單位的養老保險應該是早改早主動，越遲越被動。只要有社會各界的理解與支持，堅持統籌規劃、深入調研、科學決策、合理分類、穩步推進，就一定會取得最終的勝利。

（作者單位：浙江強盟實業股份有限公司 浙江溫州 325000）

（責編：鄭釗）（責編：呂尚）

(本文為山西省人力資源和社會保障廳“事業單位養老保險制度改革難點和重點問題研究”課題研究)

[1]李文煥.機關事業單位養老保險制度的探討.財經界，2010（1）

[2]陳林祥.關于深化事業單位養老保險制度改革的幾點思考.科技向導，2011（2）

[3]蘇明.我國事業單位養老保險制度改革研究.人民網理論頻道，2013.6

（作者單位：長治市再就業服務中心 山西長治 046000）

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1004-4914（2014）05-289-03