對改革高校國庫集中支付制的幾點思索

●孫敏

對改革高校國庫集中支付制的幾點思索

●孫敏

國庫集中支付制度是指國家財政收入、支出不論預算內、外的資金都需要全部納入國庫的單一帳戶管理或者國庫指定代理銀行開設的單一帳戶來管理，國庫集中支付制度作為當前我國財政管理的一項重大改革政策，實現了在高校制度和管理上更加完善和規范，對加大高校預算執行透明度，加強財政監督控制，提高資金的使用效率以及信息反饋等方面都取得了顯著成效。但同時也存在當前我國高校實施國庫集中支付制度執行過程中遇到的一些實際問題，如基建財會核算，銀行貸款償還、資金墊支返還，校內資金撥款、校區之間核算等，客觀上使高校財務管理面臨諸多現實問題。如果這些問題不能及時有效解決，必將會影響國庫集中支付制度改革在高校全面推進，文章對我國高校在實施國庫集中支付制度以來取得的經驗進行了反思和認識，對存在的一些問題提出相應建議和思索。

高校 國庫集中支付制改革 建議

隨著國庫集中支付制度改革已在全國高校全面推行，國庫集中支付制的作用和效果也在逐步顯現，在遵循統一賬戶、統一收支、統一管理的原則下、成為從源頭上防止腐敗的重要措施。更好的發揮出財政在宏觀調控中的作用。

一、高校實行國庫集中支付制度的必要性

1.加強資金管理規范化，增加了財政資金使用效率。遏制腐敗現象發生。隨著近幾年高校規模不斷擴大，高校通過各種渠道籌措資金的能力也在不斷增強，而高校實行國庫集中支付制度就是要通過對所有的各類收入來源及資金使用情況進行全過程監督，不管是預算內、外資金都全部納入國庫，有利于國家財政主管部門從源頭上對資金統一管理和調度，從根本上改變了以前財政資金管理的分散、混亂現象，從而有效避免了各支出部門的單位多開戶頭和重復開戶的局面。從制度上解決資金被擠占、截留、挪用等現象發生。國庫集中支付制度的核心是改變以往資金層層支付程序模式，轉變為由財政部門通過國庫單一賬戶體系，實行財政直接支付或財政授權支付方式。大大縮短了傳統資金拔付方式下的時間問題，降低了資金劃撥支付成本，提高了資金運轉效率。而且對每一筆資金的支出，高校首先要向財政部門編制用款計劃項目書，財政部門通過對高校用款計劃的審核和復議后，下達指標。杜絕了一些違反規定的和不合理支出。因此確保財政資金每筆的使用都能更加規范、更加高效，這樣不僅有利于高校管理和監督。增強資金管理的透明度，而且在防止腐敗上有一定遏制。確保了資金使用的計劃性、科學性。

2.提高高校預算管理水平，強化高校預算執行過程監督。預算管理是指導高校各項財務活動進行的依據。一直是高校財務管理重要的環節。高校實行國庫集中支付制度后，提高了高校編制預算的準確性，各部門預算要求將全部項目細化到校屬各基層預算單位。通過使用財務管理信息系統，嚴格按照用款計劃使用。預算一經確定，高校不能再更改項目和用途。真正做到“有預算才有支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”等原則。其次高校要科學合理地編制部門預算和用款計劃書，預算收支全部按經濟分類和功能分類進行細化。對預算編制不全、用款的項目漏報和數額少報情況都有可能導致費用無法報銷和資金閑置。而高校資金通過現代化信息集中支付，建立了財務公開制度和透明度。大大提高了預算執行信息的完整性、及時性、準確性。預算執行實現了用款指標總控，各項目按需申請，資金結余收回的一系列管控機制，完善預算控制制度，建立了預算分析、評價機制。確保資金正常使用、優化資金支出結構。從而促進高校財務管理由粗放化管理向精細化管理的轉變。高校對單位財務管理也從資金管理目標轉移到指標控制，使預算更趨公平、合理，有利于加強財政內部監督為高校領導層及時提供相關信息，提供科學決策參考依據。

3.加強資金監管，有利于增強高校防范財務風險能力。國庫集中支付制度從頂層設計形成了有效制約機制，通過建立國庫單一賬戶體系后，高校只留有一個零余額賬戶，增強了財政資金的使用的透明度。高校所有支出都要依據財政批準的用款計劃審核后直接支付給收款單位，這樣使得高校資金在申請、支付全過程都處在不同部門、單位的監控之下，財政國庫管理部門通過財政信息網絡對預算單位的資金收支情況進行實時監測，能夠及時發現不規范辦理收付現象的發生。從機制上減少違規違紀現象的產生。強化了國家財政部門對高校預算資金的事前、事中和事后監督，大大有力地保障了資金安全，同時高校只能依據當期的預算提出用款計劃，在有預算、有計劃額度內使用資金，而項目資金和應付項目需一一對應，從而有效地保證了財政資金支付的及時性和安全性。

二、高校國庫支付制度現存的問題

1.弱化了高校內部資金調度權，削弱了高校融資能力。高校作為具有獨立法人辦學實體，與社會其它一般行政產業分工不同，隨著90年代高校擴招以后，如今大多數高校辦學形式也呈現越來越多樣化，市場化。這樣把高校納入國庫集中支付制范圍在一定程度上限制了高校資金使用靈活性和財務自主權。根據《中國教育改革和發展綱要》的要求及教育質量工程的實施，各高校近年來都有在加強校園軟硬件建設方面有所發展，但隨著學校基本建設工程大量投入、科研人才引進、實驗室更新建設以及大型儀器設備的購置等都需要大量經費投入，一是國家的教育經費撥款遠遠不足高校的需求，由于每年財政部門撥款額度或部分專項批復預算指標調整和追加下達的較晚。這樣就嚴重的影響了高校教學、科研等項目的建設進度，貸款辦大學已成為各高校不二選擇。而在實行零余額賬戶管理后，因為各高校必須在代理銀行開立零余額賬戶，每年高校只能根據上報的用款計劃審批后方能進行財政資金使用，而未上報用款計劃的財政資金是不得使用的，而在年度內高校財政資金支出數若不超過財政批復的預算資金額的情況下，財政支出數是可以國庫支出數取代財政撥款數。也就是說還有些項目要求當年完工，而財政專項撥款不能及時到位，可以先用高校賬戶上自有資金或其他項目資金來做墊支，有些高校為了防止資金被收回，采取一些違規的手段來應付，資金的歸墊造成財政支出的失真，造成年度高校財政撥款結轉資金較多，而臨近年關由于與財政部門和主管部門工作銜接不及時、不到位。導致一方面年終財務預算反映的專項資金結余大，另一方面，學校自有資金賬戶因墊付大量財政性資金而影響其它項目的啟動。影響了高校來年經費的爭取和使用。而在目前高校普遍依靠負債辦學情況下，高校沒有存款，從而影響了銀行對高校資金支持積極性，不利于提高高校融資資力，影響了高校辦學自主權的落實以及自我發展能力的形成。很大程度上限制了高校發展，錯失很多良機。

2.國庫集中支付制度與現行高校財務管理不匹配，加大會計核算復雜性。高校近年來自從教育產業化全面發展，高校真正意義上實現了多元化籌資，按照國家財政部門相關文件規定：“預算單位零余額賬戶不得向本單位或其他同級各賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金。”特別是在國庫集中支付制度實行財政直接支付和授權支付的形式后，高校財務管理權無論是財政資金審批權和調度權都集中歸于國家財政管理。比如下屬二級機構包括附屬醫院、后勤部門等，由于集中支付制程序繁雜，審批部門多，時間長，財政授權支付無法及時、足額下撥資金；造成學校內部和部門的有關費用無法支付，影響各單位的工作積極性，認為干好干壞一個樣，也不利于高校內部有關經濟業務的成本核算，對高校財務管理帶來嚴重的負面影響。國庫集中支付制不僅在財政資金撥付程序、賬戶設置實行改革，撥款額度、支付方式上也有了很大的改革，首先，高校國庫集中支付制不僅分為了基本支出、項目支出、科研支出等不同型類別，但是只能支付，不能存入資金。比如基建撥款與教育經費撥款仍都在同一個余額賬戶統一管理，在實行了不同渠道資金對資金管理方式要求不同，會計核算方式處理也不同，給會計核算造成障礙。其次，國庫集中支付系統不能和賬務處理系統實現有效對接，比如預算單位的暫付款項跨年度沖銷會計處理、資金不能及時支付、如何恢復跨年度同款額以及年終如何核銷賬務等財會核算問題，也進一步加大了高校財務管理會計核算的復雜性，增加財會人員銀行對賬難度，不利于高校與代理銀行及時對賬以及財政部門對專項資金使用監督和管理。

三、對策和建議

1.建立建全與國庫集中支付制度相適應的規章制度。國庫集中支付制度作為一種全新管理模式，必將引起高校傳統管理模式、會計核算方式的重大改革。無論是高校財務管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等都發生一系列重大改變。高校應認真研究學習財政部頒布的關于財政國庫管理制度改革的相關文件和精神，結合高校自身管理特點和發展需要。針對種種問題和漏洞，需加強完善內部控制制度與內部審計制度建設，根據實際情況制定出臺相關政策，建立健全完善內控制度，從法律上明確各職能部門的權利和義務。（1）加強收益征收管理，嚴格實行收支兩條線。各預算單位按規定上繳省財政專戶，統一核算、統一管理。（2）規范內部制度操作程序，每項業務都必須嚴格經過授權、批準、執行、記錄、檢查等各方面控制程序。加強資金監管。對涉及到的財務、會計、票據、現金等都需一一做出明確規定，各司其職，責任到人。創建國庫集中支付用款計劃的錄入、審核、以及申報工作落實到位的嚴明獎懲機制，降低國庫集中支付風險。加強制定預算管理制度、會計核算辦法。（3）進一步推進配套制度改革力度，大力推進實行政府采購制度改革的同步進行。

2.強化預算編制改革，嚴肅預算管理理念。全面推進部門預算制度改革，編制科學、準確的部門預算是當前高校改革目標。而預算制度改革的實行要求各預算單位執行主體的相互理解協調和配合，既保障高校正常教學科研進行，又使財政資金發揮最大效益。高校在進行預算部門編制前應根據高校年度計劃和內部管理要求，按部門和支出進行功能分類和經濟分類進行細化分解，運用財務預測和財務分析的方法合理確定預算項目和預算金額，全面建立用款計劃，努力將部門預算細化到校內預算，通過科學制定定額標準。額度下達，資金拔付、指標核銷等緊密有序的國庫集中支付規程管理體系，杜絕以往預算兩張皮現象，提高預算編制的準確性、科學性、前瞻性。高校根據下達的預算指標，通過促進預算管理和國庫集中支付制度無縫連接，有計劃、準確執行各項預算支出的方向和用途，有力保證高校資金安全、透明、高效運行。

3.加強網絡建設，進一步完善財政管理信息系統。高校建立國庫集中支付制度，無論是采用直接支付還是授權支付。必須盡快建立完成銀行日常支付信息系統和財政支付信息系統兼容的現代化管理信息系統，網絡建設是國庫集中支付工作的技術支撐。通過網絡及時傳輸到國庫集中支付中心，建立以財政部門、業務主管部門、代理銀行專線互聯網為基礎的無現金報賬制度，實現財政與高校預算一體化，完善現金支付軟件，既可保證網絡信息暢通和準確，又可優化財務流程，及時準確反饋支付中心有關財政資金管理使用和審核意見，降低現金保管成本和風險。提高國庫網絡支付效率，更進一步完善國庫資金銀行支付清算系統效率，建立建全現代化信息網絡，實現數據共享和同步操作的功能，有效防控職務犯罪。

4.建立適應國庫集中支付業務需要的財務隊伍。高校要在全校加強宣傳教育，使每位教職工都了解并參于這項工作，特別是要建立新的財務管理制度和方法，進一步明確崗位職責，加強預算單位和財會人員管理責任。必須通過多途徑、多層次對高校財務人員加強政策學習，提高操作技能培訓，做到與時俱進，更新觀念。盡快適應和掌握新制度下的財務制度和方法。切實提升在政策調整變化中的自我消化理解和主動應用操作能力；高校應健全考評機制體系，增強其服務意識、風險意識，創新意識，以監督和激勵國庫集中支付在高校的合理、規范實施。

綜上所述，高校國庫集中支付制度作為一種全新的資金管理模式。如何推動高校國庫集中支付制度改革更好地在高校實行，關鍵是要深化預算管理改革、完善配套制度建設，加強管理，積極改進。財政主管部門、國庫支付管理中心、各代理銀行和高校要一起積極探索和積累經驗。需在實踐中不斷進行溝通與完善，共同解決問題，就一定能利用好國庫集中支付制度優勢，從而更好地促進高校教育事業健康發展。

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[4]曹明閣.高校實行國庫集中支付制度存在問題及對策[J].商業經濟，2008

（作者單位：湖北文理學院 湖北襄陽 441053）

（責編：呂尚）

F234.3

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1004-4914（2014）05-128-02