公路客運樞紐創新發展模式及其實證分析

●單建華 郗恩崇

公路客運樞紐創新發展模式及其實證分析

●單建華 郗恩崇

文章以包含站場個數、參與運輸方式、投資運營模式三種劃分客運樞紐的分類方法，根據經濟學理論將城市客運樞紐定性為準公共產品的范疇，把公交場站、農村客運站（亭）定性為公益性設施，屬于純公共產品的范疇；對客運樞紐發展現狀和存在問題進行了分析，提出客運樞紐創新與發展的建議。

客運樞紐 規劃 建設 運營 發展 創新

近年來，我國公路客運樞紐總體規模、連通程度和覆蓋范圍上有了很大進步，提高了客運服務質量、降低了運行成本、增加了社會就業、滿足了廣大旅客持續增長的出行需求，為促進經濟社會發展提供了強有力的保障。雖然我國公路客運樞紐已有較大發展，但與人民群眾的出行需求相比、與發達國家的先進水平相比，還存在較大差距。筆者通過對當前我國公路客運樞紐規劃、建設和運營現狀分析，總結江蘇南部無錫、蘇州等地的公路客運樞紐建設與管理經驗，并分析存在的問題、進而提出創新發展的建議。

一、公路客運樞紐屬性

我國相關法規已明確規定把公交場站、農村客運站（亭）定性為公益性設施，屬于純公共產品的范疇，完全由政府生產。根據經濟學理論，公路客運樞紐屬國家基礎設施，其所包含的汽車客運場站與機場、港口、碼頭和火車站的屬性相同，在為經濟社會提供優質的客、貨位移產品的同時，履行大量的社會公益性服務，它自身依靠收取一定服務費用以確保其可持續發展，既有社會公益性、又有經營性，應當定性為準公共物品。

從政府角度看，公路客運樞紐連接上下游運輸，完成旅客集散、中轉換乘、運輸組織和多式聯運等諸多功能，具有綜合開發延伸服務的優勢資源，在滿足公眾出行需求的基礎上，最大限度地方便旅客，為乘客提供購物、住宿、餐飲、休閑、娛樂、辦公、信息及文化交流等各種服務。明確公路客運樞紐的經營性，有利于加強管理和加大開發力度，在實現社會公眾效益的同時使企業獲得經濟效益。此外，公路客運樞紐具有展示城市精神面貌的功能，是城市精神文明的窗口和城市形象的代表，歷來受到政府的重視，明確公路客運樞紐社會公益屬性，有利于明確政府對其的發展政策。

對于公路客運企業集約化、規模化經營，客運樞紐具有戰略作用，客運企業必須重視客運樞紐建設。客運樞紐的客運場站群體有利于構筑客運網絡，能夠有效地發揮規模經濟效益和范圍經濟效益，有效地減少經濟波動和鐵路、航空發展對道路客運的沖擊，使客運企業抗風險能力大為增強；同時，公路客運樞紐發展有利于客運企業夯實基礎，使客運主業發展有了堅強后盾，企業可以根據城鄉經濟形勢和社會結構的變化，依托客運樞紐和客運場站這個根據地，及時調整客運班線和創新服務模式，化解劣勢，創造優勢，實現調整生產發展方式的目標；而且，公路客運樞紐建設可使企業充分地利用客運站場資源開展客運延伸服務，提高客運服務質量、實現多元化經營，為企業創造新的利潤增長點；另外，公路客運樞紐的社會窗口作用有利于創建企業品牌，增加企業美譽度和知名度，贏得忠實的顧客群體，通過配合政府、服務政府、服從政府，加強了和政府的聯系，更加改善了企業的發展環境，有利于企業與鐵路、航空等其他客運方式的銜接與協調，有利于多元化大客運發展戰略和綜合運輸戰略的實施。

二、客運樞紐創新發展面臨的問題

1.公路客運樞紐發展存在的問題公路客運樞紐得到了較大發展，但還不能完全與社會經濟發展、公眾需求相適應，還存在以下問題：（1）客運樞紐投資建設涉及部門多、投資規模大，建設過程面臨巨大的協調阻力和資金壓力，做到“統一規劃、統籌設計、同步建設”很困難。尚未制定多方式綜合客運樞紐的國家標準或規范，各運輸方式的行業規范滯后，在設計和建設上相對獨立，難以有效解決功能銜接問題，致使很多客運樞紐難以做到方便旅客的“零換乘”。（2）由于體制條塊分割，公路客運樞紐規劃層次低、協調能力有限，規劃科學性欠缺，導致部分樞紐規劃選址偏僻，與其他運輸方式有效銜接和綜合協調方面不足，企業運營成本上升。（3）由于歷史原因，許多客運樞紐布局結構與客運站功能分工不合理，客運樞紐的經營主體多，協調困難，難以發揮多站式客運樞紐集疏運統一服務功能，沒有形成真正意義上的客運樞紐，難以滿足公眾對一體化和無縫銜接的需求，服務質量不高。（4）客運樞紐以收取進站服務費為主，多數客運站資金不足。客運樞紐建設投資很大，客運企業籌資融資渠道不暢通，能力有限，使今后客運樞紐的發展受到很大限制，而多數地方政府財政支持力度小，優惠政策沒有制度化、規范化，隨著日常運營成本不斷提高，缺少對科技信息化應用及科技創新的支持，加上市場監管及運輸安全社會責任的壓力增加，影響到服務質量的提高和進一步發展。

2.客運樞紐創新發展的原則。（1）客運樞紐的發展要適應現代綜合運輸體系發展戰略的要求。客運樞紐是現代綜合運輸體系的中樞和節點，是綜合運輸體系構建的關鍵。客運樞紐的規劃和建設，在指導思想上一定要從綜合運輸角度全盤考慮。（2）鼓勵客運樞紐實現立體化。立體化主要是指運輸樞紐、場站空間組合的立體化。與多站式客運樞紐比較，這可以有效節約土地，實現零換乘，滿足人們提高出行質量和出行效率的要求，符合環境友好型、資源節約型的交通運輸發展戰略。立體化更適合城市客運樞紐的規劃建設。（3）科學進行客運樞紐的功能定位，合理實施客運站的多元化、專業化。在發展綜合性客運主樞紐的同時，還需要建設與其配套協調的衛星客運站，發展高速公路專線客運站、旅游客運站等，更加注重客運站的功能定位與層次劃分，不斷向多元化、專業化方向發展。以滿足人們對出行要求日益增長的多樣化和個性化。

三、公路客運樞紐創新發展路徑

1.布局規劃創新。（1）建立國家多方式綜合客運樞紐規劃與審批職責的體制機制，提升客運樞紐規劃層次，完善協調職責。確保道路運輸樞紐規劃與其它運輸方式的樞紐規劃具有同等法律地位，進而促使地方政府將道路運輸樞紐、場站規劃納入當地城鄉總體規劃，確保規劃的落實。（2）在綜合客運樞紐的規劃設計上突破傳統模式，實現與相關規劃的有效銜接，把各部門分頭設計變為政府主導下的統籌規劃、統一設計、同步建設。建議交通部門與鐵路、城鄉建設等部門聯合編制綜合運輸樞紐規劃，實現不同運輸方式場站和樞紐建設的統一規劃，協調開發，加快運輸一體化進程，有效地解決各運輸方式的功能銜接問題，從根本上促進綜合運輸的發展。無錫客運樞紐在這方面有成功創新。（3）客運樞紐的規劃應采取政府主導、企業參與的規劃模式。在客運樞紐的規劃實踐中，客運企業缺少話語權會導致一些客運樞紐的規劃出現偏差，例如，只考慮城市窗口作用，沒有從以人為本和方便群眾出發，貪大求洋造成浪費，給企業后續運營造成困難；或者選址不當，沒有考慮各種運輸方式的有效銜接，不能充分發揮客運樞紐的服務功能等。只有將客運樞紐的社會公益性與經營性相結合，找到政府訴求與運輸企業發展需求之間的平衡點，才能實現客運樞紐的永續發展。（4）根據客運樞紐的功能特性，宜采取“超前規劃、預留土地，穩妥實施”的原則。在客運樞紐納入城市統一規劃前提下，在預留足夠土地之后要穩妥實施，太超前可能造成浪費，太滯后可能影響城市發展大局，科學決策、選擇建設時刻很重要,蘇南地區一些客運站超前盲目建設的經驗教訓證明了這一點。

2.建設籌資創新。客運樞紐是準公共產品，具有社會公益性和經營性兩種屬性。它的建設投資大、回報周期長，操作比較復雜。所以，它是政府和企業合作參與的領域。

在投資建設模式上，目前主要有兩種：一種是政府全額投資模式，另一種是多元投資模式。在投資主體方面，前者以政府為單一投資主體,這比較適合一些超大型建設成本很高的多方式綜合客運樞紐，例如上海虹橋客運樞紐。近期無錫建設的立體客運樞紐也是由政府獨立投資的。多元投資模式是以企業投資為主，以政府支持政策性投資為輔，建成后由投資的客運企業經營。這種模式能減輕政府的財政負擔，同時能滿足政府期望的社會公益性要求，能實現場站公益性和經營性的兼顧。

當前我國大多數客運樞紐及場站均屬于按照多元投資模式建設，只是由于同一城市若干客運站分別由多個不同企業投資，這樣形成的管理主體多，相互競爭激烈，沒有實現合理的分工協調，難以發揮多站式樞紐的功能，不是真正意義上的客運樞紐。因此，大中城市的客運樞紐建設宜以多元投資模式為主，特別是鼓勵大型優勢客運企業投資建站，堅持政府主導、統籌協調、企業運作、綜合開發的投資建設原則。

3.運營模式創新。客運樞紐投資模式決定著運營模式。對于政府全額投資的綜合客運樞紐，可以成立專門站務公司進行管理，而對多方式樞紐則按照鐵路、公路、民航、地鐵等方式實行站務公司統一管理、分區負責制度，實行站運分離，站務公司只管樞紐，不管運輸（上海虹橋樞紐實行統一運營，成立上海虹橋投資發展有限公司，全面負責虹橋綜合交通樞紐核心交通區的建設、開發和營運）。或者，將建成的客運樞紐委托客運企業經營，客運企業向樞紐所有者支付一定的租金。

對于多元投資建設的客運樞紐，建成后由投資的客運企業經營。這種模式下企業擁有建設經營自主權，提高了企業投資的積極性，從建站初期便考慮了今后的經營，使建成后的車站在發揮社會效益的同時，也能更好地發揮其經濟效益。同時，多元投資客運樞紐運營模式對于大型客運企業做大做強，加快旅客運輸的規模化集約化經營十分有利。

4.運營體制創新。當前，我國大多數城市屬于多站式客運樞紐模式，即在同一城市由若干客運場站和連接這些場站的通道及技術設備構成的集合體。但現實中，許多樞紐只是幾個獨立實體客運站的組合，還不能自動發揮客運樞紐的全部功能，難以要做到統一管理、資源共享、信息聯網、合理分工、協調運營，實現旅客快速、方便出行。可是，在全國大多數城市中，雖然都有若干客運站，但達到上述條件的卻為數不多。個別城市多個客運站分屬不同投資企業管理，各自運營、互不協作，甚至聯網售票都實現不了，客運樞紐的功能不能完全實現，這些城市面臨多站式客運樞紐運營體制改革的問題。

四、公路客運樞紐創新發展的蘇南模式

1.無錫客運樞紐創新模式。無錫客運樞紐于2010年7月與滬寧城際同步建成，占地50萬平方米、總建筑面積40萬平方米，是典型的集城鐵站、公路長途站、公交首末站、出租車停靠站、社會停車場以及預留地鐵站等多種交通功能于一體的大型綜合客運樞紐。無錫客運樞紐的建成，整合了無錫市區多家公路客運站，促進了客流向中心樞紐區域的集聚，提高了公路客運站的經營效率。無錫綜合客運樞紐建站模式是由當地政府獨家投資，由政府統籌協調，統一規劃設計，由公路、鐵路部門分別建設，公路樞紐部分由當地交通產業集團具體負責投資建設，建成后整體租賃給無錫汽車客運公司經營，鐵路部分由上海路局無錫站建設經營。

2.蘇州客運樞紐創新模式。蘇州公路客運樞紐屬于典型的多站式綜合客運樞紐，是由多方式綜合客運站（北站）和三個公路客運站組合構成，由市區內的四個站構成“一主三輔”的格局。“一主”指蘇州北站樞紐（一站二區，由北廣場客運站和北門客運站聯合組成，其中北廣場客運站以公鐵中轉換乘，短途客運、旅游客運為主，主要輻射市域內部，北門客運站以中長途客運為主，主要輻射北部、西部外省市，滬寧沿線及蘇北各市），“三輔”指蘇州南站、蘇州西站、吳中汽車站。蘇州綜合客運樞紐的建站模式是，規劃以政府為主導，企業提供參謀意見，在政府進行樞紐布局規劃時，企業積極主動參與；投資和建設是以企業為主，政府提供幫助。

該樞紐由蘇州客運集團經營，實施統一管理、資源共享、信息聯網、合理分工、協調運營。集團旗下客運總站具體管理，總站堅持以人為本，從方便旅客出行出發，在各站間分工清楚，緊密協調合作，統一受理和解決旅客反映的所有問題，是一個典型的多站式客運綜合樞紐。

3.太倉公路客運樞紐創新模式。太倉汽車客運樞紐是由單一公路運輸方式的不同服務類別交匯組成的縣級客運樞紐。該樞紐將太倉市區原有的長途客運站與農村公交客運站整合而成，按一級站標準設計建設，建成后組建站務公司經營管理，站務公司是蘇汽集團下屬太倉客運集團公司的子公司。該樞紐的建站模式是政府主導規劃，企業自主投資建設經營，政府給予企業一定的幫助，有效地把社會公益性和經營性完美結合，實現了政企雙贏。

五、結束語

在政府大力推進交通運輸“大部制”、主導綜合運輸協調發展的背景下，如何發展公路客運樞紐是政府、運輸企業和旅客共同關心的問題。在上海虹橋綜合客運樞紐成功經驗的基礎上，江蘇省南部的無錫、蘇州等城市積極探討公路客運樞紐建設與管理的新思路與新模式，取得了矚目的成就。然而，鑒于各地交通運輸發展情況和需求水平的差異，在推進公路客運樞紐建設發展過程中，還需要結合經濟社會實際需要、交通運輸系統構成以及政策、財政、管理體制等探討和完善公路客運樞紐發展新模式。

[1]交通運輸部.道路運輸業“十二五”發展規劃綱要，2011.10.20

[2]交通部.全國公路主樞紐布局規劃，1992.10

[3]交通部.國家公路樞紐布局規劃，2007.4

[4]廣東省交通運輸廳等4單位.新時期道路運輸業發展大調研專題五：運輸樞紐、場站及軌道交通（規劃）建設與運營管理調研報告，2009.10

[5]唐熱情，李鵬林等.長三角地區綜合客運樞紐發展的經驗與啟示.重慶交通大學學報（社科版），2012（6）

[6]徐毅松，姚凱，黃建中.上海虹橋綜合交通樞紐地區規劃〔J〕.城市規劃學刊，2008（4）

（作者單位：蘇州汽車客運集團有限公司 江蘇蘇州 215008）

（責編：呂尚）

F550.82

A

1004-4914（2014）05-199-02