加快上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)政策研究

●劉興

加快上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)政策研究

●劉興

加快總部型功能性金融機構(gòu)在上海集聚和發(fā)展是上海國際金融中心建設(shè)的重要內(nèi)容。文章在對總部型功能性金融機構(gòu)進行概念界定的基礎(chǔ)上，指出了上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)的重大意義，分析了上海當前在集聚總部型功能性金融機構(gòu)方面的主要成效和突出問題，并針對性地提出了加快上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)的對策建議。

總部型 功能性 金融機構(gòu) 上海

金融機構(gòu)是上海國際金融中心建設(shè)的主體力量，集聚總部型功能性金融機構(gòu)是加快上海國際金融中心建設(shè)的重要內(nèi)容。由于具有管理層級高、交易規(guī)模大、輻射范圍廣、經(jīng)濟帶動力強、稅收效應明顯等特點，各地爭相把集聚總部型功能性金融機構(gòu)作為促進金融業(yè)發(fā)展、提升城市綜合競爭力的重要手段。總部型金融機構(gòu)是指經(jīng)金融監(jiān)管部門批準、在本地范圍內(nèi)注冊或設(shè)立、對境內(nèi)外的分支機構(gòu)、控股企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)行使經(jīng)營、管理和服務(wù)職能的法人金融機構(gòu)。功能性金融機構(gòu)是指承擔金融市場交易運營、結(jié)算清算、監(jiān)督管理、經(jīng)紀中介、金融研究、信息統(tǒng)計發(fā)布等功能的各類金融機構(gòu)，包括金融機構(gòu)的營運部門、清算結(jié)算機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、國內(nèi)外金融組織等。

一、上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)的重大意義

1.落實上海國際金融中心國家戰(zhàn)略的重要任務(wù)。《國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發(fā)[2009]19號）提出上海國際金融中心建設(shè)到2020年要基本形成以具有國際競爭力和行業(yè)影響力的金融機構(gòu)為主體、各類金融機構(gòu)共同發(fā)展的金融機構(gòu)體系。根據(jù)金融市場體系建設(shè)的需要，大力發(fā)展各類金融機構(gòu)，重點發(fā)展投資銀行、基金管理公司、資產(chǎn)管理公司、貨幣經(jīng)紀公司、融資租賃公司、企業(yè)集團財務(wù)公司等有利于增強市場功能的機構(gòu)。國家發(fā)改委發(fā)布的“十二五”時期上海國際金融中心建設(shè)規(guī)劃提出要進一步吸引和發(fā)展法人金融機構(gòu)，積極培育和發(fā)展與金融市場相關(guān)的資金與資產(chǎn)管理機構(gòu)等功能性金融機構(gòu)，努力把上海建設(shè)成為我國重要的金融機構(gòu)總部和功能性金融機構(gòu)集聚地。因此，促進總部型功能性金融機構(gòu)集聚發(fā)展，進一步完善金融機構(gòu)體系，成為當前階段落實上海國際金融中心建設(shè)國家戰(zhàn)略的突出任務(wù)，意義重大，影響深遠。

2.推進上海創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。集聚總部型功能性金融機構(gòu)發(fā)展本質(zhì)上屬于發(fā)展總部經(jīng)濟。總部經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展的高級形態(tài)，具有極強的輻射帶動效應，既是上海破解資源能源和環(huán)境發(fā)展瓶頸約束的重要手段，又是上海提升城市功能和綜合競爭力的有力抓手。首先，隨著上海土地資源日益緊缺，生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大，發(fā)展金融總部經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)以較少資源和空間占用獲得較大經(jīng)濟產(chǎn)出，拉動經(jīng)濟稅收快速增長和增加就業(yè)崗位。其次，發(fā)展金融總部經(jīng)濟有利于推動各類創(chuàng)新要素和高層次人才集聚，吸引財務(wù)會計、法律服務(wù)、信息咨詢、資產(chǎn)評估、信用評級等知識型服務(wù)企業(yè)入駐，加快形成以服務(wù)經(jīng)濟為主和知識經(jīng)濟特征明顯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進上海經(jīng)濟實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。最后，眾多總部型功能性金融機構(gòu)落戶上海并在全球或區(qū)域范圍內(nèi)行使經(jīng)營決策、監(jiān)督管理、財務(wù)運營、信息發(fā)布、市場交易等職能，有利于優(yōu)化提升上海城市功能能級，增強上海城市綜合競爭力。

3.順應國內(nèi)外發(fā)展趨勢和競爭形勢的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟對世界經(jīng)濟影響力不斷上升和金融改革開放進程不斷加快，順應世界新一輪產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移趨勢，國際金融機構(gòu)近年來加速將業(yè)務(wù)重心轉(zhuǎn)移到以中國為代表的新興發(fā)展中國家，并外遷或新設(shè)全球（地區(qū)）總部、辦事機構(gòu)或代表處。北京、深圳、天津、廣州等兄弟城市紛紛出臺促進總部經(jīng)濟發(fā)展的各類優(yōu)惠政策，積極吸引國內(nèi)外金融機構(gòu)總部落戶發(fā)展。因此，加快總部型、功能性金融機構(gòu)集聚，是上海順應國內(nèi)外發(fā)展趨勢和競爭形勢的必然選擇，有利于增強上海金融資源全球配置能力和爭奪國際金融話語權(quán)，并鞏固上海在國內(nèi)的金融中心地位。

二、上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)的現(xiàn)狀和問題

1.主要成效。隨著上海國際金融中心建設(shè)深入推進和上海金融全球影響力不斷提升，國內(nèi)外金融機構(gòu)在上海設(shè)立總部或功能性機構(gòu)的進程明顯加快。在銀行業(yè)金融機構(gòu)方面，在金融方面，截至2012年末，在滬銀行類功能性總部持牌專營機構(gòu)總計七大類12家，非持牌專營機構(gòu)達到34家。其中，大型商業(yè)銀行第二總部持續(xù)推進，繼中國銀行率先在上海設(shè)立人民幣交易總部之后，中國建設(shè)銀行（上海）中心揭牌成立。外資銀行機構(gòu)數(shù)量也占全國一半以上。在證券期貨業(yè)金融機構(gòu)方面，上海積聚了海通證券、國泰君安、財富里昂、海際大和、東方花旗等證券公司，以及光大、國投中谷、新湖等期貨公司總部。全國161家期貨公司中28家期貨公司在上海設(shè)立總部，占總數(shù)的17.4%。在保險業(yè)金融機構(gòu)方面，太平洋保險、中國大地財險、海爾紐約人壽保險、勞合社再保險(中國)、丘博保險（中國）等保險公司總部，以及中國人保資產(chǎn)管理有限公司等保險資產(chǎn)管理機構(gòu)落戶上海。在新型金融機構(gòu)方面，集聚了中銀消費金融、農(nóng)銀金融租賃、交銀金融租賃、上汽通用汽車金融、紐銀梅隆西部基金、弘毅跨境投資基金、方源資本等新型金融機構(gòu)總部或業(yè)務(wù)總部。在金融監(jiān)管和市場功能機構(gòu)方面，中國人民銀行上海總部、中國外匯管理局上海分局、中國外匯交易中心、上海清算所、中國人民銀行征信中心、中國銀聯(lián)等金融機構(gòu)落戶上海。

2.基本特點。一是外資或合資金融機構(gòu)總部集聚特征明顯。截至2011年末，累計有25個國家和地區(qū)的銀行來滬設(shè)立機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)量占全國一半以上，資產(chǎn)規(guī)模占全國48.8%，從業(yè)人員占全國逾40%。二是金融機構(gòu)總部能級不斷提高。眾多國內(nèi)外金融機構(gòu)將中國、大中華乃至亞太總部設(shè)在上海，并不斷升級總部管理權(quán)限和擴大業(yè)務(wù)范圍。如花旗銀行除了將中國總部設(shè)在上海，在亞洲新設(shè)的首個亞洲拉美貿(mào)易服務(wù)處也落戶上海。三是金融機構(gòu)總部輻射帶動效應較強。如中國銀聯(lián)總部落戶上海，充分發(fā)揮組織樞紐作用，推動了支付產(chǎn)業(yè)資源和大批的金融、芯片技術(shù)和IT人才向上海集聚。四是各類新型金融機構(gòu)集聚速度加快。近年來，金融租賃、消費金融、科技銀行、基金管理、股權(quán)投資、資信評級、第三方支付、小額貸款、融資擔保、村鎮(zhèn)銀行、企業(yè)財務(wù)公司等新型金融機構(gòu)加快向上海集聚。五是金融機構(gòu)主要集中于中心城區(qū)并逐步向外圍擴散。金融機構(gòu)總部目前主要集中在陸家嘴金融城、外灘金融集聚帶等中心城區(qū)。隨著中心城區(qū)商務(wù)成本不斷提升，新型金融機構(gòu)和傳統(tǒng)大型金融機構(gòu)的金融后臺服務(wù)機構(gòu)向外圍城區(qū)集聚。

3.主要問題。一是缺乏明確的認定標準和統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑。全市層面目前還沒有制定專門關(guān)于金融機構(gòu)總部認定的明確標準，導致目前沒有統(tǒng)一規(guī)范的金融機構(gòu)總部統(tǒng)計口徑和準確的金融機構(gòu)總部數(shù)據(jù)。二是金融機構(gòu)總部數(shù)量和能級與國內(nèi)外金融中心城市差距較大。與紐約、倫敦等國際金融中心城市相比，上海集聚的金融機構(gòu)無論是數(shù)量還是能級都相差甚遠。與國內(nèi)其他城市相比上海也不占有明顯優(yōu)勢，國家級的金融監(jiān)管決策機構(gòu)、國有大型商業(yè)銀行和金融集團企業(yè)總部大多集聚北京，且面臨著深圳、天津等的激烈競爭。三是政策扶持和配套體系還不完善。調(diào)研中普遍反映比較突出的是與人才引進相關(guān)的戶籍、住房、醫(yī)療、子女教育、出入境等問題。目前的人才政策針對企業(yè)高管居多，核心專業(yè)人才和一般金融人才難以享受。由于供給能力有限，引進人才在享受住房、醫(yī)療、子女教育等方面的實際效果也不甚理想。四是政府服務(wù)意識和水平還有待進一步提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在政策宣傳和主動對接企業(yè)上做的不夠，很多被訪企業(yè)都反映對可以享受哪些政策、如何享受這些政策、應該找誰辦理等方面都不太清晰，一定程度上影響了政策的落地和惠及面。五是金融制度環(huán)境對引進金融機構(gòu)總部形成一定制約。在金融國際化程度、金融會計準則體系、金融人才數(shù)量、金融法律制度、金融稅收制度、信用體系建設(shè)等軟環(huán)境方面的不足制約了外資金融機構(gòu)總部落戶。六是上海商務(wù)生活成本不斷攀升給企業(yè)經(jīng)營帶來較大壓力。隨著上海城市建設(shè)不斷加快，寫字樓租金、人力資源和生活成本不斷上漲，給企業(yè)帶來較大壓力并導致很多企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。

三、加快上海集聚總部型功能性金融機構(gòu)的對策建議

1.明確金融機構(gòu)總部認定標準。（1）明確總部型功能性金融機構(gòu)的范圍。建議將銀行（含商業(yè)性銀行、政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行和外資銀行）、證券公司、基金管理公司、保險公司、資產(chǎn)管理公司、信托公司、股權(quán)投資機構(gòu)（含創(chuàng)業(yè)投資、風險投資、產(chǎn)業(yè)投資基金等）、貨幣經(jīng)紀公司、融資租賃公司、消費金融公司、小額貸款公司、集團財務(wù)公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司、支付公司、金融中介服務(wù)機構(gòu)等各類中外資營利性金融機構(gòu)，以及金融監(jiān)管機構(gòu)、金融市場功能機構(gòu)、國內(nèi)外金融組織和金融研究機構(gòu)等非營利性金融機構(gòu)都納入本市總部認定范圍。（2）明確總部型功能性金融機構(gòu)的認定條件。由于金融機構(gòu)類型復雜多樣，在資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)、組織架構(gòu)、稅收貢獻、企業(yè)人數(shù)等方面差別較大，不宜采取統(tǒng)一的總部認定條件。對于營利性的金融機構(gòu)，建議針對金融細分行業(yè)（如銀行類、證券類、保險類、信托類、基金管理公司類、股權(quán)投資機構(gòu)類等）的特點選擇不同的認定條件，如注冊地、注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、管理基金規(guī)模、市外下屬企業(yè)或機構(gòu)數(shù)量、納稅額等指標。對于非營利性的金融機構(gòu)，可綜合考慮功能屬性、管理級別、社會影響力、行業(yè)地位等，由有關(guān)部門進行專門認定。（3）針對不同總部級別制定差異化政策。明確各類金融機構(gòu)不同總部級別（全球性總部、亞太區(qū)或亞洲區(qū)總部、中國區(qū)或大中華區(qū)總部、地區(qū)性總部）的認定條件，并給予差別化的優(yōu)惠政策。鼓勵金融機構(gòu)總部在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步升格總部級別和擴大管理權(quán)限，并對符合條件的按照有關(guān)規(guī)定給予相應資助。（4）合理界定現(xiàn)有金融機構(gòu)總部和新設(shè)立金融機構(gòu)總部。在加大對新注冊和新遷入的金融機構(gòu)總部扶持的同時，要繼續(xù)保持和完善對現(xiàn)有金融機構(gòu)總部特別是本地金融機構(gòu)總部的扶持，保持政策的銜接性、長期性和有效性，特別是要根據(jù)企業(yè)生命周期不同發(fā)展階段的特殊需求進行針對性的扶持，防止現(xiàn)有金融機構(gòu)總部外遷。妥善設(shè)定現(xiàn)有金融機構(gòu)總部和新設(shè)立金融機構(gòu)總部劃分的時間節(jié)點。（5）明確金融機構(gòu)總部的認定機構(gòu)和程序。金融機構(gòu)總部認定堅持公開、公平、公正原則，實行企業(yè)自愿、政府審核、社會公示、動態(tài)管理。建議在全市層面成立金融機構(gòu)總部聯(lián)合認定小組，由市金融辦會同有關(guān)部門進行金融機構(gòu)總部的認定和受理工作，定期召開總部認定工作會議。建立健全申報、受理、審查、復核、公示、頒證、考核、統(tǒng)計等制度，明確辦事流程，確定最長申報審批時限。（6）加強金融機構(gòu)總部統(tǒng)計工作。要建立健全金融機構(gòu)總部統(tǒng)計體系，建立金融機構(gòu)總部企業(yè)統(tǒng)計報表制度，構(gòu)建屬性指標（如登記注冊所在地、登記注冊類型、行業(yè)類別、總部類型等）和數(shù)量指標（如機構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、營業(yè)收入、資產(chǎn)總計、增加值、利潤總額、上繳稅金等）等分類統(tǒng)計指標，建立金融機構(gòu)總部數(shù)據(jù)庫，經(jīng)認定的金融機構(gòu)總部企業(yè)發(fā)生更名、重組、破產(chǎn)、解散、撤銷、遷移等重大調(diào)整的，要及時進行統(tǒng)計、分析和上報。

2.完善金融機構(gòu)總部扶持政策。（1）盡快制定和出臺本市促進金融機構(gòu)總部發(fā)展的專門政策性文件。上海包括各區(qū)縣目前已有一些碎片化的促進金融機構(gòu)總部發(fā)展的政策，但與廣州、深圳、安徽、黑龍江等兄弟省市相比，無論是政策優(yōu)惠力度、細化程度還是配套完善程度都存在不足。建議盡快出臺本市關(guān)于加快金融機構(gòu)總部發(fā)展的意見、實施細則、認定辦法等相關(guān)文件，同時做好與已有政策文件的銜接。（2）明確金融機構(gòu)總部發(fā)展的重點。大力支持中國人民銀行上海總部發(fā)展，積極爭取證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立上海第二總部，完善一行三會金融監(jiān)管框架。借鑒中國銀行上海人民幣業(yè)務(wù)交易總部模式，鼓勵國有大型商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行整合行內(nèi)貼近市場的相關(guān)業(yè)務(wù)部門，在上海設(shè)立業(yè)務(wù)總部。爭取國家將更多市場交易場所、功能機構(gòu)和清算結(jié)算等金融基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)在上海。大力吸引外資、中外合資金融機構(gòu)和新興金融機構(gòu)落戶發(fā)展。重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動大、稅收貢獻高、就業(yè)吸納多、創(chuàng)新驅(qū)動強的金融細分行業(yè)龍頭企業(yè)總部。（3）加大對金融機構(gòu)總部的各類獎勵扶持力度。對新設(shè)立或外地遷入的金融機構(gòu)總部，要在用地指標和年限、辦公用房購買或租賃、開辦獎勵、公共設(shè)施配套、稅收返還、行政事業(yè)規(guī)費減免、金融創(chuàng)新、經(jīng)營貢獻、設(shè)立博士后科研工作站等方面，根據(jù)金融機構(gòu)總部級別，給予相應的支持和獎勵，且支持和獎勵額度一般不低于兄弟省市標準。設(shè)立金融機構(gòu)總部發(fā)展專項資金。此外，還要建立相應的約束和懲罰機制，增加金融機構(gòu)總部外遷成本。（4）重點加強人才相關(guān)的政策扶持。進一步創(chuàng)新、調(diào)整和完善本市與人才相關(guān)的戶籍、居住、教育、醫(yī)療、出入境等相關(guān)政策，擴大人才政策覆蓋面，在繼續(xù)完善金融高管人才政策基礎(chǔ)上，加大對金融專業(yè)人才和一般金融人才的支持力度，特別是在人才公寓、租房補貼、落戶申請、居住證類別等方面給予適當傾斜。加快本市國際醫(yī)院（國際醫(yī)學中心、高端診療機構(gòu)）、國際學校、國際社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域布局，建立針對金融機構(gòu)總部特別是外資金融機構(gòu)人才就醫(yī)（包括家屬）及其子女入學入托的綠色通道。加快本地金融人才培養(yǎng)步伐，創(chuàng)新國內(nèi)國外聯(lián)合培養(yǎng)模式，科學設(shè)置教學課程，為上海國際金融中心建設(shè)提供巨大的人才池。

3.加強政府主動服務(wù)和部門配合。（1）加強組織領(lǐng)導和部門協(xié)調(diào)配合。建議成立促進金融機構(gòu)總部發(fā)展工作領(lǐng)導小組，由市政府分管領(lǐng)導擔任組長，發(fā)改、金融、商務(wù)、經(jīng)信、工商、財政、稅務(wù)、規(guī)土、房管、建設(shè)、教育、衛(wèi)生、人保、統(tǒng)計、海關(guān)等市政府職能部門、各區(qū)縣政府、以及中央在滬金融監(jiān)管機構(gòu)作為成員單位，協(xié)調(diào)解決金融機構(gòu)總部引進和發(fā)展中的重大政策和戰(zhàn)略問題，定期評估各級政府和有關(guān)部門促進金融機構(gòu)總部發(fā)展的工作績效。（2）建立與金融機構(gòu)總部溝通聯(lián)絡(luò)機制。建立領(lǐng)導干部對口聯(lián)系重點金融機構(gòu)總部機制，及時了解和掌握金融機構(gòu)總部的相關(guān)需求，幫助解決發(fā)展中碰到的實際困難和瓶頸問題。定期舉辦政府與金融機構(gòu)總部座談會和各類主題性論壇活動，建立專人、專線聯(lián)系等制度。進一步加強金融機構(gòu)總部招商力度，建立金融機構(gòu)總部招商資源信息數(shù)據(jù)庫。（3）加強金融機構(gòu)總部政策研究和宣傳工作。政府部門和研究機構(gòu)要加強總部經(jīng)濟理論研究，及時收集、整理、分析和上報國內(nèi)外各地區(qū)促進金融機構(gòu)總部發(fā)展的相關(guān)文件和政策動態(tài)，了解掌握重點省市金融機構(gòu)總部發(fā)展的實時信息。組織有關(guān)部門編寫上海市金融機構(gòu)總部年度發(fā)展報告，并以新聞發(fā)布會的形式向社會公開發(fā)布。政府各有關(guān)部門要進一步加強政策的宣傳推介力度，積極發(fā)動和引導新聞媒體，有計劃、有步驟、有重點地宣傳金融機構(gòu)總部的扶持政策、發(fā)展成效和進展情況。（4）加強政務(wù)服務(wù)和積極引導。開辟對金融機構(gòu)總部的綠色通道服務(wù)，簡化行政審批手續(xù)和程序，涉及工商登記、稅務(wù)注冊登記、年檢等事項，要實施并聯(lián)審批、集中辦理、限時辦結(jié)。及時向金融機構(gòu)總部發(fā)布區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策資訊等信息服務(wù)。積極引導金融機構(gòu)總部參與政府重要決策咨詢論證和重大項目投資建設(shè)。

4.營造金融機構(gòu)總部發(fā)展良好環(huán)境。（1）加快完善和升級金融基礎(chǔ)設(shè)施。要以提升交易效率和增強交易安全為重點，不斷完善包括交易場所、交易平臺和交易工具在內(nèi)的市場交易體系，包括支付清算機構(gòu)、支付工具和網(wǎng)絡(luò)、資金結(jié)算中心在內(nèi)的支付結(jié)算體系，包括后臺運作保障、技術(shù)保障、信用保障在內(nèi)的支持保障體系。針對跨國企業(yè)金融業(yè)務(wù)需求，提供專業(yè)安全電力設(shè)施，建設(shè)國際通信專用通道，創(chuàng)新電信運營管理和服務(wù)模式。（2）營造國際化的金融法制和商業(yè)生活環(huán)境。積極向國家爭取在上海設(shè)立區(qū)域性的金融法律特區(qū)，探索建立符合國際慣例的稅收、會計和監(jiān)管等法律法規(guī)體系。進一步發(fā)揮金融審判庭、金融檢察科和金融仲裁院的作用，適時推動設(shè)立專門的金融法院，加快推出金融法制建設(shè)白皮書。以人民銀行落戶上海的征信中心為平臺，完善個人和企業(yè)信用征信系統(tǒng)，建立健全社會信用體系。營造誠實守信的商業(yè)環(huán)境和完善便利的生活環(huán)境，增強上海對外籍金融從業(yè)人士的吸引力。（3）創(chuàng)造公平透明的市場競爭環(huán)境。上海要進一步以完善政策法律體系為基礎(chǔ)，以強化政務(wù)公開和信息透明為重點，以規(guī)范市場競爭秩序為抓手，以培育金融市場競爭主體為核心，以深化地方金融國資改革為契機，以減少地方性金融機構(gòu)和企業(yè)保護為導向，以加大打擊金融違法犯罪為保障，不斷擴大金融對內(nèi)對外開放，不斷減少政府直接干預市場行為，為境內(nèi)境外各類金融機構(gòu)參與市場競爭創(chuàng)造公平、公開、公正的環(huán)境。

（作者單位：上海市發(fā)展改革研究院金融研究所 上海 200032）

（責編：呂尚）

F830.2

A

1004-4914（2014）05-054-04